探索国家治理现代化的先驱

“吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素,成为世界上最好的制度。”这已经蕴含了国家治理现代化思想的初始因子

　　记　者:相比于邓小平同志的改革思想,其国家治理思想也就是“治国”思想,是我们过去在研究邓小平理论时,选取的相对比较少的一个角度。“文革”留下的是一个极度混乱的“烂摊子”,邓小平在反思“文革”成因的时候说,党和国家的政治生活不正常、不健康,而一些旧的、不好的东西,比如家长制或家长作风,反而发展起来了。所以,“文革”之后,以邓小平同志为核心的第二代领导集体,面临的其实是一个如何让国家治理走上正轨、走向制度化、现代化的问题。

　　石仲泉:习近平总书记讲的推进国家治理体系和治理能力现代化即国家治理现代化,是一个重要的新理念。回顾改革开放历程,尽管邓小平同志没有提出国家治理现代化理念,但他对中国特色社会主义道路、理论和制度的开拓及其取得的巨大成就,为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定了根本性的历史基础。

　　1980年8月的《党和国家领导制度的改革》讲话,是邓小平同志以全新角度思考国家治理现代化的历史起点。改革开放前,中国政治体制的一个重要特征是高度集权。“文革”的灾难,充分暴露出这种体制的弊端。邓小平同志在这篇讲话中指出,我们建立的社会主义制度是个好制度,必须坚持。但是,现行的一些具体制度还存在不少弊端。比如,权力过分集中、干部领导职务终身制和形形色色的特权现象等等。如果不坚决改革,过去的一些严重问题今后有可能重新出现。邓小平同志指出,领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。改革并完善党和国家各方面的制度,最为关键的是改革并完善党和国家的领导制度。这个制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党高度重视。

　　邓小平同志提出,为了改革并完善社会主义制度,“将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素,成为世界上最好的制度。”这实际上已蕴含国家治理现代化思想的初始因子。这篇讲话后,1980年和1985年对党和国家领导机构和人事进行了重大调整,在逐步实现领导干部年轻化的同时,建立干部退休制度,设立作为过渡措施的中央和省级的顾问委员会,以保证国家治理的连续性和稳定性。这篇讲话既是启动我国政治体制改革、建设民主政治的标志性文献,也是党以全新角度思考国家治理现代化的一个历史起点。

　　记　者:改革,就是要对旧的、不适应现实发展需要的体制机制进行调整或变革。我国的改革事业起步于经济体制改革,先是农村地区的家庭联产承包责任制,再到1984年城市经济体制改革的全面启动。但生产关系的调整仍然属于经济基础,僵化滞后的上层建筑迟早会成为经济进一步发展的阻碍。所以,邓小平同志在1986年指出:“只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通。从这个角度讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。”

　　石仲泉:1986年至1987年提出政治体制改革和推进民主政治建设的总体设想,成为国家治理现代化载体的“中国特色社会主义制度”的雏型。党的十二大后,随着经济体制改革全面展开,政治体制改革的必要性和紧迫性更加明显。1986年9月至11月,邓小平四次谈到政治体制改革。他指出,我国现阶段政治体制改革总的目标是:第一,巩固社会主义制度,始终保持党和国家的活力；第二,克服官僚主义,提高工作效率,发展社会主义社会的生产力；第三,发扬社会主义民主,调动广大人民的积极性。这就要突破妨碍改革的僵化思想,要党政职能分开。党的主要职责是通过制定总的路线、方针来保证国家的政治、经济发展方向,具体操作由政府负责。改革的目的,是要加强而不是削弱共产党的执政地位。

　　邓小平同志在规划我国政治体制改革总的目标时,于1987年4月明确指出:“我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度”。这又是个新理念。现在讲的“中国特色社会主义制度”概念,其肇端正在于此。这样,中国特色社会主义的三大内涵——在邓小平同志提出中国特色的社会主义道路、制度思想之后,党的十三大提出了中国特色的社会主义理论概念——已现端倪。

　　在邓小平同志推动下,党的十三大确定了政治体制改革的长远目标和近期要求。其长远目标是,建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。十三大后,政治体制改革广泛展开,努力健全和完善作为国家根本政治制度的人民代表大会制度,还有作为基本政治制度的共产党领导的多党合作的政治协商制度、民族区域自治制度和城乡基层群众自治制度。社会主义法制建设全面推进,建设中国特色社会主义法律体系的任务开始实施。由于政治体制改革的异常复杂性和敏感性,在实际操作层面采取了坚决、审慎的方针,注重试验,鼓励探索,平稳推进。

　　1992年南方谈话,作为深化改革的重要指针,是邓小平同志国家治理现代化思想升华到一个新境界的重要标志

　　记　者:您过去一直对“南方谈话”评价颇高,认为它代表着“小平思想又发展到了一个新高度,是对他过去思想的进一步概括和总结。”小平同志当时曾言:“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”十八届三中全会确立的全面深化改革总目标就是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。您认为二者之间存在着一种什么样的关系?

　　石仲泉:1992年南方谈话,作为深化改革的重要指针,将实际上的国家治理现代化思想升华到了一个新境界。

　　南方谈话是邓小平同志对中国特色社会主义理论作了比较全面阐述的文献。这篇谈话对改革并完善有中国特色的社会主义制度,推进国家治理现代化,提出了四个重要思想:

　　一是强调党的基本路线不能变,提出再过30年,即建党百年之际在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。十八届三中全会决定提出,到2020年“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟、更加定型”的目标,就是落实邓小平同志这个思想。二是提出社会主义可以搞市场经济,计划和市场都是经济手段,不是社会主义与资本主义的本质区别。社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。社会主义要赢得与资本主义相比较的优势,必须大胆吸收和借鉴人类社会的一切文明成果,包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。三是要发挥社会主义制度的优势,两手抓,两手都要硬。“不仅经济要上去,社会秩序、社会风气也要搞好,两个文明建设都要超过他们(指亚洲‘四小龙’——引者),这才是有中国特色的社会主义。”四是认为我国还处在社会主义初级阶段。巩固和发展社会主义制度,还需要几代人、十几代人,甚至几十代人坚持不懈地奋斗。最重要的是选拔德才兼备的人进入领导班子。“中国的事情能不能办好,社会主义和改革开放能不能坚持,国家能不能长治久安,从一定意义上说,关键在人。”

　　这四点非常重要。如果说使社会主义制度更加成熟、更加定型,提出了国家治理体系现代化问题,那么选拔德才兼备的人进入领导班子,实际上就包含有国家治理能力现代化问题。因此,南方谈话是邓小平同志的国家治理现代化思想升华到一个新境界的重要标志。

　　邓小平同志之后的中央领导集体丰富和发展了邓小平的相关思想,为提出国家治理体系现代化和国家治理能力现代化作了重要思想积累。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体在1996年提出“实行依法治国,建设社会主义法治国家”基本方针,又在1997年将此方针明确为“党领导人民治理国家的基本方略”。以胡锦涛同志为总书记的党中央在2004年关于加强党的执政能力建设思想,可视为国家治理能力现代化思想的“前身”。党的十八大报告强调要更加注重改进党的领导方式和执政方式,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,积极借鉴人类政治文明有益成果,充分发挥我国社会主义政治制度的优越性,至此国家治理现代化思想已呼之欲出。

　　正是在上述思想积累和升华的基础上——当然也包括我们党在全国执政以后探索这个问题的丰富经验,党的十八届三中全会《决定》把完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,作为我国全面深化改革的总目标。

　　社会主义在本质上是个高度民主的政治制度,邓小平坚信,我们能在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主

　　记　者:早在1981年的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》就提到,我们的奋斗目标是“把我们国家逐步建设成为现代化的、高度民主的、高度文明的社会主义强国”,随后十三大将其改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”,十七大又把“和谐”的目标加进去。这里面对“民主”目标的强调,体现了我们党在政治方面的一贯追求,同时也是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。

　　石仲泉:人民政府的权力来自人民,人民政府的权力要用来为人民服务,为公众谋利益。邓小平同志指出,改革就是要使党和国家的政治制度“更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利”。2012年12月,习近平总书记指出,依法治国必须坚持人民主体地位,保障全体公民享有广泛的权利,保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实,努力维护最广大人民根本利益。2013年11月,习近平总书记在党的十八届三中全会上指出:“我们要通过创新制度安排,努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象,保证人民平等参与、平等发展权利。”因此我认为,国家治理现代化,首先必须解决好政府权力与公众权益的关系问题。

　　其次,社会主义在本质上是个高度民主的政治制度。邓小平同志坚信,我们能在政治上创造比资本主义国家的民主更高、更切实的民主,并强调一个国家选择什么样的民主制度和民主形式,是由这个国家的具体国情决定的。我国采取的人民民主制度,既有选举民主形式,也有协商民主形式。如果说选举民主是民主制度的一种普遍的基本形式,那么协商民主则具有浓厚的中国特色。党的十八大强调要完善协商民主和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展,但这绝不是否定选举民主。协商民主和选举民主是加法关系,不是以一个代替另一个的减法关系,两种民主形式可以并用。

　　记　者:邓小平同志曾说,权力过分集中是“我们所特有的官僚主义的一个‘总病根’”。事实上,集权与分权一直是我们在国家治理中非常难以解决的一个症结。很多人认为,十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”,就是要把过去的一元式“管理”变为多元式“治理”,即向市场分权、向社会分权。在您看来,集权与分权的矛盾应该如何破解?

　　石仲泉:我国人民民主制度的一个基本原则是坚持民主集中制。邓小平同志认为,正确处理好民主与集中的关系,是保障国家政治生活的重要准则,有利于人民充分行使管理国家的权力。集权与分权是集中与民主在权力配置上的表现形式。既然如此,集权就不应否定分权,不应当把集权与分权作为绝对对立的两极。事实上,集权与分权是一对矛盾,两者相辅相成。集权高效,这是我们的一个优势,但是权力过分集中也会带来各种弊端,乃至走向反面。邓小平同志在谈到党和国家领导制度改革时,尖锐地批评了权力过分集中现象,特别是批评了把一切权力集中于一把手而变成个人独断专行的现象。十一届三中全会后,推进民主政治建设的一个重大改革就是分权。在经济管理上中央与地方分权,给农民和企业以充分自主权。在政治生活中强调坚持集体领导和充分发扬民主。在发展社会主义市场经济后,经济制度的分权已不成为主要矛盾,但政治体制的分权问题还须进一步完善。之前贪腐现象的高发势头没有得到有效遏制,一个重要原因就是一些领导干部高度集权且缺乏有效的权力监督、制约和制衡机制。反腐败斗争既要治标,更要治本。其中一个“本”,就是分权制衡。我们坚决反对西方的“三权鼎立”制度,它不适合中国国情。但“三权鼎立”不是分权制衡的唯一形式。我们一定要在坚持中国特色社会主义政治发展道路前提下来探索适合中国国情的分权制衡体制和机制。现在调整纪委和党委的干部管理权限,加强权力的垂直配置关系,就是党内分权制衡的一种形式。在对国家层面的权力配置进行顶层设计时,也要探索出更加完善的分权制衡有效形式,不断提高运用中国特色社会主义制度的优势来有效治理国家的能力。

　　经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。十八届三中全会《决定》指出:“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。”习近平总书记指出,这是《决定》的一个重大理论观点。这也明确了政府在资源配置中不起决定性作用。一个时期,市场经济发生的严重扭曲现象,与政府的错位、越位有密切关系。当然,发生扭曲现象,也有市场体系不完善、将社会主义市场经济视为自由市场经济,不承认市场经济前面的“社会主义”四个字的导向和社会主义核心价值观念的制约等问题。但是,矛盾的主要方面是政府干预过多和监管不到位。怎样“更好发挥政府作用”呢?习近平总书记指出:“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”这样,十八届三中全会《决定》就将政府和市场的关系规范到“笼子”里了,这同样是推进国家治理体系和治理能力现代化迈出的重要一步。