解读《山东省人民政府关于贯彻国发〔2016〕44号文件实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的意见》

　　8月5日，国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》(国发〔2016〕44号)，这是落实党的十八届三中全会关于建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制的重大举措，也是推进新型城镇化工作的重要文件。根据国务院要求和省委省政府决策部署，日前我省印发《关于贯彻国发〔2016〕44号文件实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的意见》(鲁政发〔2016〕23号，以下简称《意见》)，对健全完善支持农业转移人口市民化财政政策体系做出具体部署，着力促进实现全省外来务工人员市民化、城中村城边村原有居民市民化、其他农村地区就地转移就业人口市民化“三个市民化”。

　　 一、基本情况

　　建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，是推动以人为核心新型城镇化的重要制度保障。省委、省政府对此高度重视，在我省深化财税体制改革方案和推进新型城镇化意见中，都将“建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制”作为重点改革任务。按照省委省政府部署要求，近年来我省从完善转移支付办法入手，积极推进转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制建设，目前在教育、就业服务、公共卫生、住房保障以及县级基本财力保障机制等转移支付方面，省级已将常住人口作为重要分配依据，加大了对吸纳农业转移人口较多地区的资金支持，取得较好成效。特别是自2015年起，省级建立与城镇化率、服务业占比等发展质量指标挂钩的激励性转移支付，2016年进一步提高城镇化率指标权重，突出加大对“三个市民化”水平较高地区的奖励。同时，综合运用城镇化建设专项资金、政府引导基金、PPP模式等手段，引导社会资本加大城镇基础设施投入，增强城镇对农业转移人口的承载能力。

　　 二、指导思想与政策目标

　　根据中央文件精神，我省实施支持农业转移人口市民化财政政策的指导思想是，深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照中央和省委、省政府关于深化财税体制改革、推进新型城镇化的决策部署，适应户籍制度改革、实施居住证制度和公共服务管理改革的新形势，围绕促进实现“三个市民化”，遵循“基本公共服务随人走”的原则，强化人口流入地政府的主体责任，健全完善支持农业转移人口市民化的财政政策体系，加大对吸纳农业转移人口地区尤其是中西部地区中小城镇的支持力度，将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务向常住人口全覆盖，调动各地推进农业转移人口市民化的积极性。

　　在目标设定上，《意见》明确：通过强化财政政策，使吸纳农业转移人口较多地区的财政保障能力明显增强，“三个市民化”进程明显加快，全省城镇化质量与水平明显提升，力争到2018年构建起功能完备、责权明晰、科学规范、保障有力的支持新型城镇化发展和农业转移人口市民化的财政政策体系。

　 　三、《意见》主要内容

　　《意见》分为三个部分，共20条。第一部分明确了指导思想、基本原则和目标任务，第二部分阐述了12个方面的财政政策措施，第三部分对配套措施提出了要求。主要政策如下：

　　(一)支持农业转移人口子女平等享有受教育权利。建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，从2016年起，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”和生均公用经费随学生流动可携带。对学前教育、义务教育、高中教育以及中职教育、技师教育等各类涉及学生政策的转移支付，省级全部按照在校学生数分配到市县，支持各地将随迁子女纳入财政保障范围。全面实施解决城镇普通中小学“大班额”奖补政策，资金分配向接收农民工子弟较多的学校倾斜。

　　(二)支持将农业转移人口纳入就业服务体系。将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为省级就业补助资金分配的重要因素，支持农业转移人口平等享受政策咨询、信息发布、职业指导、职业介绍等公共就业服务，并按规定享受职业培训、技能鉴定、创业担保贷款及财政贴息等扶持政策。招用农业转移人员达到国家规定条件的小微企业，可按规定申请创业担保贷款，由当地财政部门给予贴息支持。

　　(三)支持完善统筹城乡的基本医疗保障制度。加快落实城镇职工与城乡居民基本医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，推进跨制度、跨地区转移接续基本医疗保险。完善城乡统一的居民基本医疗保险制度和大病保险制度。深入实施城乡一体的医疗救助制度，实现城乡居民救助政策、救助内容、救助条件和救助标准统一。完善医疗卫生与计划生育转移支付分配办法，按照常住人口分配相关转移支付，支持将进城农业转移人口纳入当地公共卫生服务体系。

　　(四)支持构建统筹城乡的基本养老保障体系。完善企业职工基本养老保险与居民基本养老保险制度衔接办法，将与企业建立稳定劳动关系或符合条件的灵活就业农业转移人口纳入企业养老保险等城镇社会保障制度覆盖范围。完善城乡居民基本养老保险补助政策，省级按照符合领取居民基础养老金条件的老年人数对市县予以补助，市县负责落实缴费补贴政策，并为困难群体代缴养老保险费。

　　(五)支持将农业转移人口纳入住房保障体系。将符合条件的农业转移人口纳入本地城镇住房保障范围，积极推进以城中村为重点的棚户区改造。符合条件的进城农民可申请承租公租房或申领住房困难家庭租房补贴，省市财政按照实际承租或领取补贴人数分配相关补助资金。省级保障性住房专项资金，重点向吸纳农业转移人口较多尤其是城中村、城边村、建制镇棚改任务重的地区倾斜。

　　(六)支持产城、产业融合发展带动农民就地就近市民化。加大对小城镇和农村新型社区产城融合发展的财税支持，增强其公共服务供给、产业辐射和就业吸纳能力。城镇化建设等资金重点支持县域和小城镇建设，推进县域、镇域特色经济产业化，就地吸纳更多农业转移人口。开展农村产业融合发展试点，采取先建后补、贷款贴息等方式，引导农村二三产业向县城、小城镇、产业园区集中。市县要加大对农村新型社区和特色产业园区“两区共建”的扶持力度，拓宽农民就近就地就业渠道。

　　(七)建立农业转移人口市民化奖励机制。结合中央市民化考核奖励情况，省级设立农业转移人口市民化奖励资金，专项用于对“三个市民化”进展快、城镇化质量高的地区给予奖励，重点向农村人口进城落户多、农村新型社区纳入城镇化管理程度高、城中村城边村改造成效大、城镇化率提高快的地区倾斜。省级奖励资金由市县统筹用于加强农业转移人口公共服务供给、增强社区服务能力以及支持城市基础设施运行维护等支出。

　　(八)完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法。充分考虑农业转移人口因素对县级基本支出的影响，将包括持有居住证人口在内的常住人口作为资金分配的重要依据。省级在测算相关支出时，将与接纳农业转移人口相关的基本公共服务支出需求全部按常住人口测算，增加对吸纳外来农业人口较多且民生支出缺口较大县的转移支付。对当年农村人口进城落户人数增加较多的县，适当提高奖补系数，鼓励和引导各地将持有居住证的常住人口有序在城镇落户。

　　(九)改革完善省对下均衡性转移支付制度。建立省对下均衡性转移支付稳定增长机制，改进转移支付分配办法，强化财力均衡功能。综合考虑农业转移人口公共服务需求和地区间财力状况，科学设置分配因素与权重，提高持有居住证人口因素权重，增加对吸纳农业转移人口较多且财力水平较低地区的均衡性转移支付。市级在分配均衡性转移支付资金时，要考虑县级政府为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，增强县级财政保障能力。

　　(十)建立支持农业转移人口市民化财政政策动态调整机制。省市财政部门在测算分配各类基本公共服务转移支付时，根据资金性质、补助对象、实施条件等因素，与农业转移人口市民化挂钩。根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模、结构以及保障标准等进行动态调整。

　　(十一)建立农业转移人口市民化成本分担机制。按照责任共担、适度均衡的原则，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。落实政府基本公共服务保障责任，合理划分省以下各级政府支出责任，完善重大民生政策财政分担机制;强化企业社会责任，依法为建立劳动关系的农业转移人口缴纳社会保险费用，落实农民工同工同酬权利;完善参保缴费激励机制，强化多缴多得、长缴多得的政策导向，引导农业转移人口承担社保缴费成本。

　　(十二)支持提升城镇综合承载能力。各地要编制实施农业转移人口市民化规划和城中村改造规划，并与本地区经济社会发展规划、城乡规划和城市基础设施建设规划做好衔接。省级建设类专项资金，要向吸纳农业转移人口较多的地区倾斜，支持城镇重点基础设施建设。加快建立多元化城镇建设投融资机制，鼓励各地通过政府与社会资本合作、政府引导基金、政府购买服务、财政贴息或补助以及发行地方政府债券等多种方式，拓宽城镇建设融资渠道，吸引社会资本参与城镇建设运营以及提供公共服务。各级在分配使用政府债券时，要优先考虑吸纳外来人口较多地区的城中村改造、综合管廊建设、海绵城市建设、农村新型社区建设、综合片区开发等建设需求，并对新型城镇化综合试点、中小城市试点、特色小镇等予以适当倾斜。

　　除上述财政政策外，《意见》提出了完善农业转移人口统计调查制度、强化农村新型社区城镇化管理、加强组织领导等5条配套措施。其中，根据国发〔2016〕44号文件精神，为消除进城落户农民的后顾之忧，《意见》特别强调：要维护进城落户农民的合法权益，不得强行要求其转让土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以转让三项权益作为落户条件，并通过健全农村产权流转交易市场，为进城农民依法自愿有偿转让三项权益创造条件。