中国文化报：上海运用法治思维引领文化发展
近日，上海市演出行业协会与静安区文化局联合为上海第二批8名街头艺人正式颁证。首批获证的街头艺人殷凯表示：“去年10月，我们最早一批街头艺人获证，被媒体称为‘破冰之旅’。希望城市里多一些街头艺术，为市民带来更多的欢乐。”此前，上海市演出行业协会还与街头艺人签订了包括“不扰民、不设摊、不违章、不污染环境”等内容的上岗守则。按照惯例，演协还对第二批艺人进行了上岗前培训。
据悉，今年上海街头艺人扩大试点工作将按计划有序推进，将通过规范管理，建立可复制的规定与机制，进一步增加持证上岗的街头艺人数量，并配合有关部门在此基础上开展街头艺人的立法调研。
法治思维也叫法律思维，是以法治为判断是非标准和处理事务标准的思维，是以法为价值之要、行为之规、治理之本的一种思维模式。坚持用法治思维引领文化发展，最根本的是坚持法治国家、法治政府、法治社会、法治文化一体建设，做到依法导文、据法兴文、用法管文、以法治文，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。
上海文化在全国乃至世界文化发展格局中具有重要地位。按照在全国当好排头兵和先行者的要求，如何自觉运用法治思维引领文化更好更快地发展，是政府文化主管部门面临的一项重要课题。
用法治理念引导公共文化
法治理念是培育法治思维的基础和前提，是法治的灵魂。应依法保障和维护公民公共文化权益，确保公民依法共享公共文化成果。用法治的力量推动发展先进文化，创新传统文化，扶持通俗文化，引导流行文化，改造落后文化，抵制有害文化。
在设施建设中，上海市坚持用法治理念研究制定公共文化设施建设规划，确保设施广泛覆盖，均衡布局，市民步行15分钟就能到达公共文化场所。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设、资金保障，均衡配置公共文化资源。加强公共文化云建设，对现有设施开展数字化改造，对郊区特别是远郊地区的设施开展拾遗补缺，消灭空白点，在社区公共文化活动中心推动社会化、专业化管理。
在功能匹配中，注重以法治理念为导引，在全市各级图书馆、美术馆、博物馆、文化馆和社区文化活动中心普遍配置市民核心价值教化和引导功能、学习求知功能、怡情休闲功能、业务咨询功能、培训辅导功能、政策解读功能、联谊交流功能、心理矫治功能和法务协调功能。推动实施《上海市社区公共文化服务规定》。
在内容供给中，坚持从法治视角出发，整合全市优质资源，充分依托“1+17”三级供给网络，开展对市民文化需求的有效供给。做到内容生产主体优质、内容供给形式多样、内容监管手段规范，充分体现因人而异、分类指导的要求。统筹考虑群众的基本文化需求和多样化文化需求。完善公益性演出补贴制度，通过票价补贴、剧场运营补贴等方式，支持艺术表演团体提供公益性演出。开展寻差距、找不足，提供人民满意的公共文化服务活动。以问题为导向，开展区县文化大调查。
在队伍建设上，自觉运用法治理念，推动落实中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的要求，鼓励和引导社会力量参与公共文化服务，培育和规范文化类社会组织，推进文化志愿者服务，完善选人用人机制。在公共文化万人培训中充实法治内容，重点引导各级管理人员在行使公共文化服务权时，无论是决策还是执行，都始终关注目的是否合法、权限是否合法、内容是否合法、手段是否合法以及程序是否合法。
在需求保障上，依法推动和保证促进公共文化服务标准化、均等化目标的实现。落实国家的各项规定，规范化、制度化地将老年人、未成年人、残疾人、农民工、农村留守妇女儿童、生活困难群众作为公共文化服务的重点对象。开展面向老年人、未成年人的公益性文化艺术培训服务。开展学龄前儿童基础读物阅读促进工作和向中小学生推荐影片、戏曲工作。将中小学生定期参观博物馆、美术馆、纪念馆等纳入中小学教育教学活动计划。完善政府购买公共文化服务指导性意见和目录，将政府购买公共文化服务资金纳入财政预算。
在设施开放中，把赋予和尊重人民文化权利、保护和实现人民权益作为头等大事，保障人民法定文化权益顺利兑现。继续实施图书馆、美术馆、博物馆和社区文化活动中心免费开放制度，建立免费开放长效机制，对免费开放情况进行不间断督察，对免费开放效果开展社会评估和市民满意度调查，确保公共文化设施取之于民、用之于民，确保公民合法文化权利不被侵犯。
用法治思路发展文化产业
法治思路的主要特征是用法律至上、权力制约、公平正义和以人为本的理念去思考和评判一切涉法性问题。应依照法律规定推动全市文化产业健康有序发展，建立健全文化产业法律体系，提高文化产业领域法治化水平。
积极探索运用法治思路开展全市文化产业发展顶层设计，建立健全文化行业和文化系统各级党委中心组学法、各级领导干部法律讲座、新任领导干部任前法律知识测试等系列学法用法制度，组织开展述职述廉述法活动。建立健全文化产业顶层设计规则和流程，把调查研究、征求意见、集体讨论、专家咨询和风险评估作为决策必经程序，广泛听取和征求社会各界的意见，确保全市文化产业决策的重大工程、重点项目合法、合民意。
运用法治思路指导全市“十三五”以及中长期文化发展规划、文博等专项规划及行动计划的制定，有效防范各类规划和行动计划制定过程中的主观性、随意性和盲目性，确保各类规划和行动计划制定的科学性、战略性、前瞻性、全局性与合法性。
在影视业、演艺业、娱乐业、网吧业等八大文化产业发展中，自觉遵循国家和上海的各项法律法规及融资政策、土地政策、税收政策、投入政策和园区政策，确保重点文化产业依法规范有序发展。建立与完善法律顾问制度，开展法律咨询指导，最大限度地减少文化产业发展中的法律风险。
严格落实国家对外文化法规政策，更好地推进迪士尼、佳士得、梦工厂、格莱美等外来品牌的发展。加强对外来文化项目的风险评估，确保文化安全。在引进外来文化的同时，大力推动文化走出去，扩大文化对外的影响力。加强对各类文化，尤其是外来文化产业主体的法律培训指导，引导各类文化产业主体严守经营之道和各项文化经营法规政策，做到守法经营。
注重在法治轨道上开展文化产业结构调整和规模、布局调控，加强文化产业发展社会效益和经济效益评估。在上海自贸区平台上，更加注重运用法治思路推动外向型、骨干型、主导型文化产业自主发展、走出去发展。更加注重运用法治思路推动文化产业转型升级，大力发展文化创意产业、生态文化产业、高科技文化产业，优化传统文化产业，转型落后耗能文化产业。
用法治手段撬动文化市场
法律的一个重要价值取向是平等，良好的法律可以为实现权利平等、机会平等、规则平等奠定基础、提供渠道。应当用法律来保障和满足市民日益增长的多元化市场需求，保障市民依法平等而有尊严地享受文化市场消费。
按照上海建设四个中心和国际文化大都市的目标要求，依法科学合理布局全市文化市场的总量规模、市场业态、市场结构和区域重点，确保文化市场布局合理，与城市发展要求和市民文化市场消费水平相适应。重点推动国际顶级文物艺术品博览会、拍卖企业等落户上海，推动微软、索尼、寰亚、倪德伦环球娱乐、电影金融公司(FFI)等一批国际一流企业入驻自贸区。
按照转变政府职能的要求，坚持政务公开全程化、行政主体明确化、部门权力法定化、岗位责任具体化、行政监督全面化。进一步简政放权，推动政府瘦身，将市级可放、区县可接的审批事项下放，市级审批事项从91项减为73项，减少了20%。优化行政审批流程，6项市级审批实施告知承诺、当场办结等简易手续，美术品进出口审批实现全流程无纸化。推进行政审批标准化建设，制定审批项目《业务手册》和办事指南，制定发布权力清单、责任清单、负面清单。探索建立集中审批模式，提高审批效能。开展街头艺人立法调研，对《上海市文化娱乐市场管理条例》、《上海市电影发行放映管理办法》等进行修订。
按照建设法治政府的要求，对全市开展依法行政检查，重点检查依法开展文广影视行政事务受理和审批、文化市场档案管理、文化市场舆情采集等，针对存在问题，制定整改措施。遵循文化市场内在发展规律，依法加强文化市场事中事后监管和行业管理，制定与完善《上海文广影视行政许可事中事后监管实施办法》，制定上海文化市场网格化管理实施标准，完善网格化管理模式。在部分区县实施营业性演出、娱乐场所分类管理试点，指导行业协会制定与完善《上海市剧场管理标准》、《上海市剧场服务标准》。
用法治手段推动和培育合格市场主体，既注意维护各类市场主体的市场合法权益，又注重引导各类市场主体遵守市场经营法则。用好各类专项资金，加强对优质市场主体的扶持，修订和发布民营院团、非国有博物馆、网络视听、网络游戏等10项专项资金管理办法和申报指南。
用法治方式弘扬传统文化
法律在本质上是一种规则，法治是规则之治。应在法治规则框架下，推动全市传统文化得到更加有力的保护、传承与开发、利用。
正确处理法治与德治的关系。找准社会主义核心价值观与传统文化的契合点，从法治层面更加有力地推动核心价值观构建。巩固核心价值观座谈会成果，推动运用舆论引导、艺术熏陶、服务引领、传统养成、活动感染、市场渗透、机制保障7种文化方式引领核心价值观构建成为新常态。推动核心价值观在公共文化、文化产业、文化市场、文化活动、文艺创作、广播影视、文博文化等不同领域落细落小落实。在市民文化节、影视双节、国际博物馆日、文化遗产日、国际艺术节等重大活动和项目中，融入核心价值观内涵，举办中华传统文化知识大赛、中华传统经典诵读大赛、大型现场展示活动，开展真善美系列写作大赛。推动市区两级广播电视机构开设践行核心价值观、中国梦申城美专栏，推出《唐宋明月》、《我爱汉字美》等一批弘扬优秀中国传统文化的广播电视节目。
更加注重用法治方式加强城市文物保护和非遗传承。法律的最终目的是保护权益，应用立法保护、传承和利用城市传统文化。在完成《上海市文物保护条例》立法的基础上，推动上海市非遗立法，将立法列入2015年上海市立法项目，如期完成《上海非物质文化遗产保护条例》立法草案和论证报告。举办全市文博管理和从业人员普法培训。梳理全市历史文化区域保护现状，推进中国历史文化名镇、名村、街区保护和申报认定。加大文物保护及非遗传承社会宣传，围绕“5·18”国际博物馆日、中国“文化遗产日”、“12·8”历史文化名城纪念日等节点，举办博物馆巴士游、探寻深巷中的文化遗产、海派文化。开展弄情风情等200余项线上线下宣传普及活动。公布85处新增市级文物保护单位，评选公布第四批非遗代表性项目代表性传承人。编印出版《上海百年电影寻踪》、《上海百家博物馆美术馆品鉴》、《上海出土文化精品典藏》等一批普及读物。
坚持用法治方式推动开展全市可移动文物普法，完成全市国有单位文物收藏情况调查，建立154家国有文物单位135万件文物、5万件物质遗存清单。对国有非文物收藏单位的可移动文物进行认定，确定物品性质。开展文物信息采集、登入及依法审核工作。开展全市博物馆精品陈列展览评选，完成全市国家二、三级博物馆评估，编制《上海市中心库房文物预防性保护方案》，制定《博物馆、美术馆服务规范上海标准》。
用法治路径推动对外文化
法治思维即程序思维，程序思维要求分析问题，特别是处理问题按照法定程序进行。应依法协调处理对外文化中的各类涉法事务，确保对外文化的有序有力和平稳有效推进。
依托法治路径加强对外文化交流，配合国家外交大局完成对外文化交流使命。围绕中国—中东欧十六国合作机制等国家战略，以及上海与澳大利亚昆士兰州结好25周年、与瓦努阿图维拉港结好20周年等重要节点，举办交流访问演出、互办电视周等。配合文化部办好中东欧艺术节、庆祝中法建交50周年系列活动等。
善用法治原则开展央企合作，推动布鲁塞尔中国文化中心部市共建。与文化部合作在德国举行中国上海文化节，组织各类社会主体举办文化交流与体验活动。组织13个团组近500人分赴10个国家和地区举办文化部欢乐春节演展活动。
依据法治规则加强对港澳台文化交流，落实国家文化入岛南移下沉要求，赴台举办中华文化校园行、上海—台北双城文化论坛、第四届海派文化艺术节，在沪举办星云法师笔字书法展。推动上海国际艺术节与台北艺术节签署合作备忘录，与香港艺术节共同委约台湾当代传奇剧场创作剧目。推动全市区县和民营剧团参与对港澳地区文化交流。
注重以法律法规为准绳推动上海对外文化贸易，指导和支持国家对外文化贸易基地组织国内重点文化企业参加洛杉矶艺术展、美国国际演艺出品人年会、巴塞罗那国际漫画节、法国昂西国际动画电视节、德国科隆游戏展等各领域国际知名展会，依托自贸区举办首次文化授权交接会。
探索用法治路径更有力地推动提升上海国际文化传播能力，协调组织东方卫视国际频道、第一财经频道海外落地。推动星尚频道《乐活好正点》节目在日本、新加坡主流媒体播放。推动上海经典音乐频率与芝加哥WFMT广播网合作，推动大型人文历史纪录片《外滩》销往海外，以34种语言在166个国家播出。推动和参与丝绸之路影视桥工程，推荐全市8家制作单位、12部电视剧亮相西亚电视节。
更加善于用法治精神推动全市文化参与国家“一带一路”工程，不断发挥上海在“一带一路”战略中的区位、环境和文化优势，坚持用文化方式丰富“一带一路”内涵、扩大“一带一路”影响、推动“一带一路”战略深入实施。充分利用“一带一路”战略为上海文化拓展的新空间。深化文化互访，双向开展文化交流，合作举办文化活动，共同发展文化贸易，实现文化资源互通共享。
用法治抓手促进融合发展
依法协调和处理各类融合主体间的关系，更好地形成融合发展合力。更加注重在文化跨界融合中讲法、用法、守法和执法。
在文化各相关领域跨界融合的规划修订方面，更加注重用法治抓手修订融合发展近期、中期与长期发展规划与行动计划，并善于运用法治抓手开展规划和行动计划执行评估、推动规划和行动计划落地。
在文化与科技融合方面，依法制定广播影视、舞台音乐、数字新媒体、公共文化服务等五大类22个重大工程目录和项目清单，明确推进任务与责任主体。重点推动下一代综合型数字媒体舞台、下一代大型5D剧场项目等。
在文化与金融融合方面，严守法治规则，深化《上海金融支持文化产业发展课题报告》，研究制定《关于深入推进上海文化与金融合作实施意见》，提出适合上海文化产业发展的金融政策建议和金融创新模式。
在文化与教育融合方面，更加注重用法治抓手推动实施《上海市文教结合三年行动计划》，在环上大国际影视产业园区打造世界一流影视后期制作基地，建立上海立鼎后期制作中心，开展中国数字音频广播试验，推动全市高清电视、超高清电视播出，至2016年底，全市有线网络传输高清电视70套以上，在有线网络和无线频道试验播出4K超高清电视节目。
在文化与旅游融合方面，积极运用法治抓手推动实施《上海文化与旅游合作发展三年行动计划》，联合上海市旅游局等单位共同举办项目推荐会，在国际博物馆日、上海旅游节期间推出文化特色旅游线路、徒步线路。推动全市重要文化动态信息在每日600余架次进沪航班上播报。
在文化与商业融合方面，探索用法治抓手推动文化与商业深度融合，依法处理融合双方利益权益等问题。继续大力实施文化进环球港工程，将环球港打造成文化与商业融合发展的示范基地。持续推动文化进南京路、淮海路等商业集聚名街，进小陆家嘴、五角场、徐家汇等人群聚集商圈，进地铁、进绿地、进街头、进社区等人群与流动商业聚集区域，让文化在城市间广泛流动、渗透，营造浓烈的城市文化氛围。
总之，运用法治思维推动文化发展是一项系统工程，需要加强顶层设计，精心谋划，整体推进，将法治贯穿文化工作的全过程;需要突出重点，抓住关键环节，前提是树立法治意识，核心是加强文化立法，关键在推动依法治理，根本在建设法治文化;需要进一步加强制度建设，将法治指标纳入政绩考核体系，用制度保障以法治思维引领文化发展成为新常态;需要创设良好的法治生态环境，形成每个文化人都自觉遵法、学法、守法、用法的氛围，让法治成为人们的生活方式和工作习惯;进一步提高政府依法行政能力，法无授权不可为、法无禁止皆可为、法定责任必须为，做到依法治权、制约和规范公权力，把政府公权放在法治架构下慎重行使。
(作者：上海市文化广播影视管理局局长 胡劲军)
