光明日报：文化政策如何助力文化产业跨越发展
今年是“十二五”收官之年和筹谋“十三五”规划的关键之年，各地文化产业“十三五”规划正在紧张制定中。其中，政策对文化产业发展的支撑作用成为各地关注的热点。目前，各地文化产业发展亟需哪些政策的浸润？如何把各项文化产业政策用好用足用活？如何用文化政策杠杆撬动产业发展？近日，记者在海南省海口、儋州、东方等地进行了深入调研和采访。
1.让文化产业与社会事业协同并进
【案例】在海南省乐东黎族自治县，海南君海湾置业有限责任公司总经理孙翔分别在县城和黄流镇开了两家3D电影院。在总共120亩的地块中，拿出20亩地建成了一个公益性质的文化广场。在影院和文化广场的带动下，市民健身、美食娱乐等行业也实现了协同发展。孙翔认为，文化产业与经济社会发展是相互促进的，绝对不能割裂。他说，“政府要对文化产业进行高起点、系统化的规划，为各个产业开出发展良方”。
在专家们看来，文化产业发展与文化事业发展要紧密融合在一起，例如，海南省东方市政府投入近6000万元建成“三月三”文化生态公园，建成之后委托海南华人国际文化投资集团有限公司管理运营，服务本市居民夜晚休闲娱乐。“让文化产业和文化事业融合发展，能够更好地服务群众的文化需求，发挥协同效应。”中国社会科学院研究员李河表示。
而对于文化产业的一个项目或者一个行业来说，也不可能割裂其与其他行业发展的关系，更不能割裂其与经济社会发展的关系。财政部中央文资办专家委员会主任张晓明在谈及海口市文化产业发展时表示，对海口和很多地方来说，发展文化产业特别需要从文化产业与相关产业融合的角度去做文章，而不要局限于文化产业的传统产业模式划分。目前文化产业的业态与传统产业的边界越来越不清晰，适应这一形势就要从经济社会发展的需求着手，用一种强有力的融合性和综合性项目带动相关产业发展。
他说：“比如海口的医疗保健和健身休闲产业对老年人十分有针对性，对这一产业发展要有战略性考虑。海口可以与北方省份搭建桥梁，制定专项政策，把大量北方人吸引过来，这样就可以带动当地消费环境的改变，文化产业就有了植根基础。这需要一个长期的战略性考虑，不可能一蹴而就。”
在文化产业与其他行业融合发展的同时，文化产业的发展也需要良好的经济社会以及体制机制的土壤，更可以参与创造这样的土壤。专家认为，政策既要改良文化产业发展的土壤，又要找到可以成长起来的苗木，也就是项目。一个城市文化产业的发展，首先要提高整个城市的经济社会发展水平和质量，给居住在其中的人创造一个高质量的土壤。同时，文化产业本身的发展也参与提升经济社会发展的层次，比如，一些地方文化产业“下乡”，实现了在美丽乡村建设和新型城镇化中器物建设层面与精神文化的同步提升。
“要打造城市文化综合体，重塑城市的定位，完善综合设施，提高政府服务能力。”张晓明指出，要统筹文化产业与社会事业发展，促进文化产业与相关产业及地方社会建设相结合，提升文化产业发展的质量和水平;要统筹文化产业发展与整个国民经济发展的关系，发挥文化产业对经济发展的溢出效应和共振效应。
2.用人才战略支撑产业发展
【案例】7月11日，周六，位于海南澄迈县生态软件园的coolfriends影视工作室一片繁忙景象，设计师正在制作宣传片。“融资问题和人才问题是我们面临的最大障碍。”运营总监阎宏介绍说，之前从北京招来的十几个设计人才，由于不适应当地的发展环境都离开了。而他们在当地则很难招到高水平的设计和制作人才，导致公司发展不善，仅能靠接拍一些小的宣传片勉强度日。实际上，如果有了人才和资金，能够拍出走进影院的动画电影的票房都是很可观的。
除了生态软件园，海南很多地方的文化产业发展都遇到了人才瓶颈制约。
天涯社区网络科技股份有限公司是海南为数不多的全球布局的互联网龙头企业，在各级政府部门的大力扶持下，得到了较好的发展，成为融合网络社区、旅游电子商务平台、综合性门户网站业务为一身的互联网企业。然而，人才瓶颈也成为企业发展中面临的困惑。
“除了人才缺乏，政府对文化产业人才服务的理念也有待提升。”天涯社区战略发展部陈旦杰指出，在“互联网+”大潮中，与互联网的有关文化企业迎来新的发展机遇，但是目前海南政府为企业提供公用服务的效率和模式依然有待改进。
不仅仅是海南，很多中西部地区文化产业发展也面临人才战略的掣肘制约。对此，中国社科院文化研究中心国际研究部主任意娜指出，海南和很多中西部地区文化产业发展要制定特殊的人才政策和战略。未来的人才战略要改变常规思路，让产业人才特别是复合型人才肯到这些地区来，肯留下安心工作和生活。对于发展互联网文化产业来说，政府不仅要扶持互联网企业发展，而且还要营造互联网背景下企业生存的大环境。
“文化产业发展中政策作用问题至关重要，要建立完善高效的人才政策体系和配套服务体系，为企业、资金、人才提供良好的公共服务。要坚持外部引进和内部培养相结合，优化整合文化产业人才资源。引进和培养既懂文化又懂管理的复合型人才，为文化产业发展提供源源不断的动力支撑。”李河指出，同时还要处理好政府与市场的关系。政府要制定政策，也要提供好的服务。海南要建设国际旅游岛，要成为“一带一路”战略支点，都要在提供公共服务上下大力气，包括引进人才、制定人才政策、政策的执行和落地等，都是很重要的问题。
“此外，还要营造良好的产业发展环境，要研究出台政策措施，对文化创意产业创新、创意成果保护、自主品牌文化产品与服务出口、中小型文化创意企业启动等方面实行政策扶持。建立文化创意知识产权交易平台，培育文化产业无形资产评估机构，为知识产权、品牌价值和创意成果等提供便捷、高效、权威的评估和交易服务。”李河说。
3.调动社会资本参与热情
【案例】在海南省东方市，居民夜晚休闲娱乐一直缺少一个像样的广场。三年前，市政府下决心投入近6000万元，在市郊建立一个“三月三”民俗文化广场，占地面积67000平方米。项目建成之后，为发挥好广场的公共效益，政府把它委托给海南华人国际文化投资集团具体管理，开通了从广场到中心城区的免费摆渡车，最大化地方便了市民夜间休闲散步的需求。2014年底，华人国际还在东方市建起了第一座五星级影城，近20000平方米的建筑面积，构成了包括购物、休闲、娱乐、文化为一体的综合体，满足了近40万东方市民观看数字电影的需求。
“三月三”文化广场和东方影城的投资运营管理模式，让人们看到了文化产业与文化事业相融合、公益项目与民营资本相融合的新趋势。专家表示，目前东方在建设的文化项目，有很多采取的是公益项目与民营资本融合发展推进的方式，这是一种很重要的模式。侧重于公益的同时又大胆吸取民营资本，调动社会资本的参与热情，为多地文化产业发展提供了新的路径。
发展文化产业，资金是关键。对于东部沿海发达地区来说，资金自然不是问题，然而对于拥有丰富文化资源但经济落后的中西部地区来说，资金就成了最大的短板。调动社会资本参与热情，借力打力，是落后地区后发战略的一步妙棋。
如何吸引社会资本?营造良好的产业发展环境是前提。中国创意产业研究中心主任张京成提出：“要对国家和地方放宽文化产业市场准入限制的各项政策规定进行梳理，为投资者提供清晰明确的‘路线图’。在文化体制改革中逐步解决文化系统的行业垄断和管办不分问题，提高对文化企业的管理和服务水平。未来，要进一步完善文化产业支持政策和法规体系，充分考虑文化例外原则，在财税政策、土地政策、投融资政策上为产业发展营造良好的政策环境”。
海南是黄花梨之乡，黄花梨树种名贵，然而生长周期较长，农民往往难以承担这种长周期的农作物投资。为解决这一问题，东方市成立了东方黄花梨发展基金会和上海文化产权交易所海南东方黄花梨交易中心，通过“文化+金融”的方式，进行期货交易，把黄花梨的培育、种植、管理、加工等环节与成品交易结合起来。
专家表示，通过基金会和交易中心的新形式，把黄花梨的品牌通过上市交易方式、通过金融平台实现价值最大化。这就解决了黄花梨产业发展中的资金投入问题，成为海南文化与金融合作的新亮点。未来还可以探索黄花梨产品的质押评估平台，探索新的交易方式，政府部门应该高度关注，从政策上给予大力支持。海南很多文化产业发展包括黎锦都面临资金缺乏的问题，运用PPP模式或金融杠杆可以有效撬动资本的力量。
党的十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，在文化领域要“鼓励非公有制文化企业发展，降低社会资本进入门槛”，“建立多层次文化产品和要素市场，鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合”。
专家建议，有序引导社会资本参与文化产业需要政府主导、社会机构配合、投资者广泛参与，各司其职，协作破题。政府要转变职能，推动建立各类市场主体平等竞争、优胜劣汰的投资环境，降低社会资本投资文化产业的准入门槛。社会机构要发挥促进文化金融合作与中介保障作用。同时，还要培育社会公众广泛、多形式参与文化产业投资的社会氛围，为文化产业发展注入源源不断的资金动力。
链接
●2014年2月，国务院印发《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，就加快推进文化创意和设计服务与实体经济深度融合做出明确要求，提出到2020年，文化创意和设计服务的先导产业作用更加强化，基本建立与相关产业全方位、深层次、宽领域的融合发展的格局。
● 2014年3月，国务院发布的《关于加快发展对外文化贸易的意见》指出，要加快发展传统文化产业和新兴文化产业，扩大文化产品和服务出口，加大文化领域对外投资。
● 2014年3月，文化部、中国人民银行、财政部发布《关于深入推进文化金融合作的意见》，提出要加强文化金融公共服务，加强财政对文化金融合作的支持。
● 2014年4月，国务院发布的《国办关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》，涉及财政税收、投资融资、资产管理、土地处置等多方面支持政策。指出对经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得税;对国家重点鼓励的文化产品、文化服务出口分别实行增值税零税率、营业税免税。
● 2014年6月，国家发改委、新闻出版广电总局等七部门联合下发《关于支持电影发展若干经济政策的通知》，提出加大电影精品专项资金支持力度、通过文化产业发展专项资金重点支持电影产业发展等举措。
● 2014年8月，文化部、工信部、财政部发布《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》，明确以“积极营造有利于小微文化企业创新能力、扩大发展规模、促进企业可持续发展的良好环境，进一步解放文化生产力，激发全社会文化创造活力”为目标，集中各方资源，运用多种政策手段，对小微文化企业自身发展能力和外部发展环境中具有共性的问题提出针对性的、普惠性的措施。
● 2014年11月，财政部、国家税务总局、中宣部发布的《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》指出，由财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起对其自用房产免征房产税。
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充分发挥政策引导指导作用
“政策很好，但落实下来效果往往打折扣。”说起近年来密集出台的文化产业支持政策，山东济南某动漫制作公司的负责人如是说。对于这种小微文化企业，国家和地方虽出台了相关支持政策，但总体来说，原则多细则少、门槛多实惠少，政策落地过程中效果“衰减”很多。这暴露出文化政策制定执行中依然存在的一些问题。
2014年以来，我国支持文化产业发展的政策频出，这些政策涉及文化与其他产业融合、小微文化企业、文化“走出去”等多个方面，覆盖范围之广、支持力度之大可谓“空前”，我国文化政策的顶层设计日趋完善。
透过这些政策，我们不难发现，继续深化文化体制改革，充分发挥市场的决定性作用，通过市场竞争提升文化产业的规模化、集约化、专业化水平，让政府这只“看得见的手”更好地发挥对产业的引导指导作用，是这些政策一以贯之的总基调。
经过多年的快速发展，我国的文化产业取得了显著成就。文化与相关产业融合发展趋势凸显，以资本为纽带，文化产业并购重组风起云涌，文化产业成为备受资本青睐的产业领域，文化企业上市步伐稳健;此外，国有文化企业实力和控制力均显著增强，涌现出一批大型骨干文化企业。业内人士认为，在此背景下，我国文化产业如今已进入“换挡期”，发展重点要从“铺摊子”转向“上档次”，发展的基础和动力要从政府转向市场。而转换动力机制的关键则在于进一步厘清市场与政府的关系，优化文化政策形成机制。
从2000年提出完善文化产业政策以来，我国文化产业政策从无到有再到渐成体系，不断完善，为引导产业发展方向、优化产业发展环境发挥了不可或缺的作用。然而一个不容忽视的事实是，由于我国文化产业发展起步较晚、经验不足，文化政策依然存在很多问题，仍需进一步深化和调整。
近年来，文化产业被很多地区当作支柱性产业加以推动，文化政策也因此迎来了制定的高峰期，文化艺术政策、文化经济政策、文化遗产政策等多领域的文化政策相继出炉。政策的“量”是保证了，“质”如何则值得商榷。从实践来看，很多政策实施主体、实施细则不明确，缺乏可操作性。有些政策的制定过程以政府主导为主，社会参与度不足，甚至对微观经济进行直接行政干预，这成为不少企业对文化政策不满的地方。
党的十八届三中全会明确提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。文化政策的制定、实施及所达到的效果综合体现了国家文化治理能力，文化政策也是支撑文化产业健康可持续发展的体制机制的具象化反映。随着我国文化产业发展进入转型期，更多深层次问题可能会逐步显现出来，尤其需要制定科学的产业政策加以引导，促进产业实现提质增效，这也是提升我国文化治理能力的一项紧迫任务。
在市场经济条件下，政府应该和市场这只“看不见的手”结合起来。在著名经济学家成思危看来：市场和政府的结合过程中，政府的作用主要体现在以下几点，首要是立法，通过制定法律法规，规范和调整市场主体的行为和市场的竞争秩序;其次是制定政策，明确鼓励什么、限制什么，并根据形势变化加以修订;再次是培育市场主体，政府不能干预市场，而要为文化企业发展创造能够活动的平台;最后是建立支撑体系，包括信息系统、硬件、公共服务等方面。
对照这四个功能，我们能从中一窥未来文化政策的优化路径。当前，我国文化管理仍以行政管理为主，一定程度上影响了政策的可执行力和可预期性。完善文化产业政策，首先要树立法治意识，加强基本文化法律建设，厘清政府与市场的关系，划清权力界限，政策制定不能越级越位。在政策制定执行过程中，要注重政策的效果评估，建立政策调整退出制度，形成文化政策改进和完善的有效机制。
我国文化产业发展过程中，政府对市场主体干预过多、人为破坏竞争规则的现象依然存在。进一步放开文化市场的自由准入和退出机制，为文化企业自由竞争创造良好的政策环境是未来文化政策制定的重要方向和原则。形成良性的市场竞争秩序，不仅需要解决“政府越位”，而且还要弥补“政府缺位”，而这无疑需要加强公共文化服务等文化市场支撑体系建设。要促进文化要素市场、信用体系、知识产权保护等市场配套服务机制建设，使文化市场更加完善成熟。
