法制日报：食药领域“两法衔接”为何运转不畅

“两法衔接”中，还是存在实际案件发生多、真正查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少等问题。其原因在于，现有相关规定对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件缺乏刚性约束，难以构建运转顺畅的“两法衔接”机制。专家呼吁，应尽快制定一部国家层面的“行政执法与刑事司法衔接法”，以法律的形式，统一、刚性规定我国各领域“两法衔接”的程序、标准及各方职责等

4月10日，中国裁判文书网上传了最新一起食品监管渎职罪的案例。

湖南省长沙市雨花区人民法院判决：长沙市质量技术监督局雨花分局原副局长舒某犯食品监管渎职罪，免于刑事处罚。

据悉，此案也是湖南省首例食品安全领域渎职犯罪案。

6年135人涉食品监管渎职犯罪

舒某获罪，是因为在其管辖区域发生的一起食品安全案件。

2013年8月，长沙市公安局治安支队食安大队查获了一家生产、加工劣质笋丝和野蕨菜的工厂，扣押劣质笋丝和蕨菜的成品、半成品共计116吨，抓获7名犯罪嫌疑人。

公安机关发现，2010年至案发，犯罪嫌疑人王某为了牟利，在未办理任何证照的情况下，开设食品加工厂，从粤、桂、黔等地购进原材料，在生产过程中违法添加防腐剂。仅2013年6月至8月期间，销售金额就达50余万元。

2014年1月，长沙市雨花区人民法院以生产、销售伪劣产品罪判处7名被告人相应有期徒刑。

随后，检察机关反渎部门认为，7名被告人非法生产、销售伪劣食品长达3年却一直没有受到查处，有关管理人员可能涉嫌渎职犯罪。据此线索，检察机关查办了舒某涉嫌食品监管渎职一案。此案也是湖南省首例食品安全领域渎职犯罪案。

舒某，2009年5月被长沙市质量技术监督局任命为雨花分局副局长，分管食品质量安全监管工作。

检察机关发现，在2011年由雨花区食安办组织的专项整治行动中，该工厂已经被发现没有相关证照，并被登记在官方表格中交给了雨花分局。舒某还参加了专项整治行动，但并未对该作坊进行查处。

2014年4月，舒某主动向检察机关投案。当年9月，检察机关以舒某涉嫌食品监管渎职罪向法院提起公诉。当年年底，法院作出上述判决。

中国人民公安大学食品药品犯罪研究课题组根据中国法院网公示的判决书等资料进行的统计显示，2009年至2014年，共有135名负有食品安全监督管理职责的国家工作人员（卫生、农业、质量监管、食药监督管理、工商行政管理等部门人员）因食品监管渎职获罪。

该课题组负责人、中国人民公安大学当代犯罪问题研究中心副主任李春雷对《法制日报》记者说，这些渎职犯罪案件的背后，是一些食品药品案件没有被及时从行政机关移送司法机关。

一个可以佐证的事实是，最高人民检察院此前部署的一次专项活动期间，全国检察机关监督食品药品安全领域行政执法机关移送1633件2158人，监督公安机关立案1061件1423人。

该课题组核心研究成员商凤廷博士告诉《法制日报》记者，食药案件查处中，确实存在着“有案不移”、“以罚代刑”、“有案难移”等问题，这在很大程度上影响了对危害食品药品安全犯罪的打击力度。

食品安全职务犯罪半数涉渎职

冰冻三尺，非一日之寒。

课题组统计显示，食品安全法通过后，2009年和2010年，人民法院共判处9起食品监管渎职犯罪案件，有9名国家工作人员被判处刑罚，罪名包括放纵制售伪劣商品罪、动植物检验检疫徇私舞弊罪和玩忽职守罪三个罪名。

河南省登封市畜牧局动物卫生监督管理所张金松案即是其中一起。

2007年12月，时任登封市畜牧局动物卫生监督管理所组长张金松，带领本组工作人员到登封市东金店乡进行执法检查时，在已经发现贩猪经纪人董某非法携带销售“瘦肉精”的情况下，既没将董某所携带的“瘦肉精”全部查扣，亦未将董某携带“瘦肉精”的情况移交登封市畜牧局兽药饲料监察所进行处理，而是当场罚款董某3800元后放行。

随后，董某将未被查扣的“瘦肉精”非法销售给饲养户用于生猪饲养。2008年10月，这些生猪饲养户喂养的生猪销售到青海省西宁市时，被国家农业部检测出猪体内“瘦肉精”成分严重超标。

2009年4月，张金松被刑事拘留，6个月后被登封市人民法院一审以放纵制售伪劣商品罪判处拘役。张金松不服，提出上诉。不久，河南省郑州市中级人民法院作出终审裁定：驳回上诉，维持原判。

李春雷表示，当时，司法实践中对食品监管人员刑事责任的追究，根据具体情况适用不同罪名，但这些罪名针对性不强。

2011年2月，十一届全国人大常委会通过刑法修正案（八）。据此，负有食品安全监督管理职责的国家工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，将被追究刑事责任。

两个月后，最高人民法院、最高人民检察院据此确立了一项新罪名——食品监管渎职罪。

中国人民公安大学食药课题组负责案例统计分析的张叶表示，根据课题组统计，新罪名确立当年，司法实践中并无适用食品监管渎职罪罪名的案例。2012年至2014年，食品监管领域职务犯罪呈上升趋势的同时，食品监管渎职罪罪名适用保持一半左右的比例。

此外，课题组通过案例分析发现，食品监管过程中渎职犯罪涉案人员所付出的代价并不高。涉案的135人中，56人被判处免于刑事处罚，23人适用缓刑，合计为79人，占比接近6成。

商凤廷表示，食药行政执法部门处于食品药品安全监管第一线，应当是发现涉嫌食药安全犯罪主战场。但实践中，公安机关所查办的危害食品药品犯罪案件中，食药行政部门移送的案件占比确实不大。

李春雷认为，原因在于，一方面，现有法律规定位阶低，且对涉刑食药案件移送的条件、标准、程序等关键问题规制模糊、弹性，造成行政机关难移案、公安机关难接案的“两头难”局面；另一方面，我国对包括食品监管领域渎职犯罪在内的职务犯罪者处罚普遍较为宽松，这也在一定程度上放纵了食品监管领域的渎职犯罪行为，造成食品安全事件高发、多发。

商凤廷进一步分析说，根本原因还是制度不健全，如案件移送标准不明确、移送程序不规范、缺乏有效的监督制约机制、信息沟通不畅以及证据转化、检验鉴定等方面诸多问题的制约和影响。

李春雷对此表示赞同，他认为由于种种主观、客观原因，我国食品药品行政执法与刑事司法“两法衔接”不畅，民众的食药安全受到严重威胁。所以，亟需尽快在中央层面制定关于“两法衔接”的具体规定，着力解决阻碍“两法衔接”顺畅进行的诸多节点问题，确保食品药品案件刑事责任追究到位。

学者起草食药“两法衔接”建议稿

事实上，我国法律法规中对“两法衔接”早有规定。

根据刑法规定，行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移送司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，即构成犯罪。

2001年7月，国务院专门颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对行政执法机关如何移送违法犯罪案件，公安机关如何审查涉嫌犯罪案件等作出了较为具体的规定。

此后十几年间，有关国家机关相继发布多个规定，进一步完善“两法衔接”。

实践中，有些地方也在探索“两法衔接”的具体办法。

江苏省泰州市食品药品监管局稽查处长张洁告诉《法制日报》记者，他们在查处相关案件时比较注重线索移交、公安提前介入。

2014年3月中旬至6月底，泰州市食品药品监督管理局接到举报后，第一时间移送案件线索给公安机关，并与公安机关成立联合调查专案组，查办了孔某等特大非法生产销售软性亲水接触镜案，共抓获犯罪嫌疑人12人，涉案货值1.5亿元。

此案被列为2014年国家食品药品监督管理总局和公安部挂牌督办案件，被评为医疗器械整治全国“十大”典型案例之一。

张洁表示，此案目前已经移送至检察机关审查起诉。

李春雷告诉《法制日报》记者，即便如此，数据统计和上下调研都同步显示，“两法衔接”中还是存在实际案件发生多、真正查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少等问题。

李春雷表示，其原因在于，现有相关规定对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件缺乏刚性约束，难以构建运转顺畅的“两法衔接”机制。

商凤廷建议，当务之急是抓紧制定出台加强和规范食药行政执法与刑事司法衔接的制度和规则，解决当前困扰工作开展的重点和关键性问题。如建立完善案件移送、证据转化、检验鉴定、工作协作等机制，加快信息共享平台建设，加强检察监督等。

2014年9月，时任国家食药监管总局稽查局局长的毛振宾透露，为解决行政执法与刑事司法衔接问题，确保食药案件刑事责任追究到位，国家食药总局正与公安部积极协商，拟联合出台相关规定。

《法制日报》记者获悉，李春雷领衔的课题组受有关方面委托，已经起草了国家层面“两法衔接”规定的专家建议稿并提交给有关部门。

在这份关于加强食品药品安全行政执法与刑事司法衔接工作专家建议稿中，课题组提出，应建立“两法衔接”机制，督促行政执法机关和刑事司法机关依法履行法定职责，规范执法，解决有案不移、有案难移问题。

鉴于当前各领域“两法衔接”普遍不畅的局面及相关立法状况，李春雷建议，为从根本上解决问题，有必要在全面调研的基础上，尽快制定一部国家层面的包括食药安全“两法衔接”在内的“行政执法与刑事司法衔接法”，从而以法律的形式，统一、刚性规定我国各领域“两法衔接”的程序、标准及各方职责等。（法制日报记者 陈磊）

来源：《法制日报》（2015年4月16日04版），原标题为：“有案不移”“有案难移”“以罚代刑”问题突出——食药领域“两法衔接”为何运转不畅

(责任编辑： 张健 )