关于构建全省快速铁路客运网的思考
随着“两区一圈一带”发展战略深入实施，全省城镇化建设不断推进，在以货运为主的“四纵四横”铁路网络基本形成后，人们对快速客运铁路的需求日益增加，特别是2011年京沪高铁通车运营后，人们对安全、舒适快速出行提出了更高的要求。根据省委省政府决策部署，2013年10月，省发展改革委组织编制完成了《环渤海地区山东半岛城际轨道交通网规划（调整）》并上报国家。2014年4月28日，国家发改委正式批复了该规划，标志着全省新一轮“三纵三横”快速客运铁路网建设正式启动。
一、快速铁路主要类型及功能定位
我省快速铁路利用既有铁路以及新建快速铁路，主要承担中心城市与中心城市、卫星城市或中心城镇之间的客流出行需求，主要线路类型包括高速铁路（客运专线）、城际铁路以及市郊城际铁路，功能定位如下：
（一）高速铁路（客运专线）。高速铁路（客运专线）速度目标值300公里/小时以上，主要承担通过客流、区域对外中长途客流及区域内重要城市之间的点到点客流；站间距一般在30~100公里；采用高速度、高密度的列车开行方案。
（二）城际铁路。城际铁路速度目标值200公里/小时，主要承担沿线各个城市、主要中心城镇之间的客流，并兼顾城市组团、次中心城镇之间的客流；站间距一般在10~30公里。
（三）市郊城际。市郊铁路的线路设施与干线铁路基本相同，并与干线铁路设有联络线。其作用主要是将市中心与地处远郊的卫星城镇连接起来，距离可长达40～50公里。市郊铁路的运行速度远远大于其他城市交通工具，运营时速可达160公里，站间距离为4～6公里，以开行小编组、高密度、站站停的公交化客车为主。
各类型铁路具有不同的适用对象，高速铁路主要承担省内外中长距离旅客运输，同时根据能力情况，兼顾沿线部分设站城镇之间客运；城际铁路承担沿线各城市、主要中心城镇之间的客流，并兼顾城市组团、次中心城镇之间的客流。
二、山东省快速铁路网规划主要内容
（一）规划年度。近期2020年，远期2030年。
（二）规划目标。建设以省会为中心的1、2、3小时快速铁路交通圈。其中1小时圈为济南至周边城市通达，青岛至周边城市通达，济南至青岛1小时直达；2小时圈为济南与省内地级市通达，济南与周边省会城市通达；3小时圈为省内地级市之间通达。
（三）规划范围。为实现上述目标，规划列入了21个项目，建设里程2385公里，覆盖全省17个市，省内20万人以上规模的县级城市覆盖85%。到2030年，统筹境内高铁(客运专线)、城际铁路和兼顾城际功能的快速铁路，总规模将达到5200公里，形成“三纵三横”快速客运铁路网，具体如下：
1、“三横”快速铁路通道
中通道：聊城—济南—青岛通道，线路长度约460公里。北通道（环渤海通道）：威海—烟台—东营—滨州—德州，线路长度约670公里。南通道：日照—临沂—济宁—菏泽—兰考，线路长度约510公里。
2、“三纵”快速铁路通道
京沪通道：德州—济南—泰安—曲阜—枣庄，线路长度约360公里，通道已建成；通道远期规划还将增加东营—滨州—济南—莱芜(泰安)-临沂城际铁路。东部沿海通道：威海—烟台—青岛—日照，线路长度约460公里。京九通道：临清—聊城—菏泽，线路长度约270公里。
三、山东省快速铁路网规划实施影响因素分析
城际铁路建设投资较大，回收期长，受国家经济、政策、投融资因素影响较大，我省快速铁路网将在国家深化铁路投融资改革背景下推进建设。主要影响因素有：
（一）经济因素。目前，我国经济增长从高速增长转向中高速增长，经济发展进入新常态。2014年以来，国家对铁路投资建设重视程度前所未有，2014年全年国家批复铁路投资约1万亿，全年铁路行业完成建设投资8088亿元，新线投产8427公里，创历史最高纪录，我国营业里程已达11.2万公里，其中高铁达1.6万公里。从省内来看，省委省政府高度重视城际铁路建设，省领导多次赴国家有关部委会商铁路建设重大事项，各市、县、区推进铁路建设意见高度一致，沿线群众热情高涨，翘首期盼，我省城际铁路建设面临新的历史际遇。
（二）政策因素。2013年3月，十二届全国人大一次会议对国家铁路体制机制做出了重大调整，铁路行业管理体制实行政企分开。同年8月，国务院颁布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），“对新建铁路实行分类投资建设，城际铁路、市域铁路、资源性开发铁路和支线铁路的建设国家不再投入，主要由地方和社会性资本参与建设”。在新形势下，对国家路网外的铁路项目，中央财政不再出资建设成为铁路建设的新常态，省内大部分铁路项目投资建设将主要由地方主导，依靠市场机制解决资金筹集问题。
2014年7月，《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，采取“支持铁路建设与新型城镇化相结合、政府引导与市场自主开发相结合、盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合”，推动土地综合开发，鼓励新建铁路站场实施土地综合开发，完善土地综合开发配套政策，支持铁路建设。土地综合开发这一运行机制，能够大幅度增强铁路建设的融资能力和资金平衡能力，是吸引社会资本投资铁路建设、促进铁路建设可持续发展的重要推动力。
（三）投融资因素。目前，由于国家铁路投融资体制改革刚刚起步，相关政策还在研究制定阶段，社会资本、民营企业资金仍处在观望状态，铁路建设资金筹措面临突破。尽管我们做了大量探索和政策研究，但由于历史原因，难以在短时间内有较大改观，还受诸多因素制约。
一是铁路项目的投融资制度。尽管当前我国铁路系统进行了政企改革，但受制于机构庞大复杂、改革期限尚短等因素，改革效应仍未完全显现。传统政企合一的管理体制仍将长期影响着铁路项目投融资方式。二是铁路项目的运营管理制度。铁路总公司身兼国铁运营主导方和全国通路权管理方两项职责，通路权分配不能根据市场供求进行有效调整，影响全网运营效益。三是铁路行业的封闭性。铁路建设投资规模大、技术标准高、专业复杂、涉及面广，进入门槛高，行业竞争性依然不够强。四是铁路项目投资回报的不确定性。铁路项目建设周期长，成本结构复杂，项目的收益存在较大不确定性，与社会资本追求安全性好、收益率高、回收期短的特点相矛盾。五是铁路的公益性界定模糊。当前，我国并未对铁路的公益性领域和商业性经营领域做出明确界定，铁路系统在进行商业经营的同时承担着大量公益性任务。大多数社会资本不会在承担公益性职能却得不到补偿的情况下投资铁路。
四、加快全省快速铁路网规划实施的对策建议
本次获批的城际铁路网规划总规模达2385公里，投资规模巨大，建设任务艰巨，需要统筹安排分期建设，要根据省委、省政府“着力扩大规模、完善布局、提升质量”的总体要求，按照“统一规划、基础先行、分步实施、整体推进”的思路，对连接省内重要城市间的快速铁路由省政府统筹协调建设，对市域内的市郊铁路以市级政府主导建设，由线到网，循序渐进。
（一）切实加强组织领导。铁路建设是一个复杂的系统工程，意义重大、涉及面广、任务艰巨，需要切实加强组织领导，搞好协调服务，提高办事效率，保障铁路建设顺利推进。省直各有关部门要根据职责分工，加强协作，密切配合，搞好服务，共同支持铁路建设工作。各市要加强对本地区铁路建设工作的领导，服从大局，主动加强配合，协调落实好各项建设条件。各级各部门要加强铁路建设宣传力度，营造全省上下共同支持、参与铁路建设的良好氛围。
（二）积极拓宽资金筹集渠道。根据《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》精神，按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路和“谁投资、谁运营、谁受益”的原则，改革创新模式，多渠道筹资，探索铁路投融资的新路子。通过放开铁路建设投资领域，引导鼓励政府、社会投资者、民营企业等以多种形式参与铁路投资建设；充分发挥财政资金引导作用，进一步搭建好铁路融资平台，增强融资能力，探索设立铁路发展基金，吸引大企业和其他社会资本进入；通过制定优惠政策、赋予一定的权利等措施，积极吸引国内外投资者和社会资本参与投资铁路建设，利用市场竞争性、开放性，切实降低融资成本，逐步探索形成全省铁路建设发展的多元化投融资格局。
（三）统筹铁路周边土地综合开发。根据国办《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，统筹土地利用总体规划和城市总体规划，合理安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。通过协调新建铁路项目站场建设、站场周边土地开发与城市发展之间的关系，做好土地综合开发规划、城市总体规划、土地利用总体规划的相互衔接，由铁路建设投资主体或其他市场主体，按照市场化、集约化原则，依法取得土地，进行综合开发，实现新建铁路与土地综合开发项目统一联建，以综合开发收益支持铁路建设。
（四）探索创新铁路运营管理机制。通过铁路投融资体制改革，吸引社会资本参与铁路项目建设，实现项目资本来源多元化，为铁路完善运营管理机制创造条件。通过完善、健全相关法律法规，推进铁路运营管理体制改革，引导各类地方铁路项目公司，按照现代企业制度要求，充分发挥铁路公司的独立法人作用，实行市场化、科学化、规范化运营管理，努力实现铁路项目建设运营的可持续发展。
（五）全力做好铁路征地拆迁工作。铁路建设征地拆迁工作，要严格按国家和省有关规定标准执行征地拆迁各类补偿费、安置补助费，确保及时足额兑现补偿、补助资金，通过深入细致做好群众工作，妥善安排好被征地拆迁群众的生产生活和社会保障等问题，为铁路建设创造良好环境。通过加强审计和监督，严禁截留、挤占、挪用征地拆迁费，切实维护被征地拆迁单位和群众的合法权益。（铁路机场办）
