徐汉明：构建现代新型土地征收制度（之四）

构建公共利益与产权平等保护兼备的土地征收制度

现行土地征收制度的诸多缺陷，同农民集体经济组织土地所有权与农民土地持有产权等经济权利的依法保障、社会主义市场经济的持续快速健康发展、建设和谐社会的矛盾，给土地征收制度创新的目标选择提供了现实必要性与可能性。笔者建议，应从以下方面来入手构建公共利益与产权平等保护兼备的土地征收制度：

一、完善公有产权的结构体系，明晰农民集体经济组织对土地所有权、农民土地承包权、经营权的法律地位。根据中国现阶段生产力极不平衡的发展状况，为了弥补农民在持有与利用土地层面产权主体方面的缺位，应当在坚持土地公有制及其公有产权的前提下，探索将农民集体土地所有权分离让渡为农民集体土地所有权与农民土地承包权、农民土地承包经营权，以明晰农民集体对土地的归属最高权利及其调整秩序，进而明晰农民对集体土地持有利用的控制权利与利用权利及其调整秩序。所谓农民集体所有土地所有权，是社区农民集体依法恒定享有的最高权利，其内部权能结构包括对社区集体土地的最终支配追及权能，分成收益权能以及法定年限届满对农民持有土地追及的复归权能，其三项权能作为完整的权利不因自身让渡使农民对集体土地控制、利用、收益与有序流转权能而丧失，而仍具有最高排他、分成收益以及支配追及力的特点。只有明晰国家、集体、农民三者相应的产权主体地位，并从法律制度安排上予以确认、规范和保障，明晰相互间的权利与义务关系，才能从产权制度层面落实农民在土地控制与利用方面的经济权利，使农民享有宪法、法律所赋予广泛的经济、政治、文化、社会权利，与在土地控制利用层面等经济权利的一致性。建立“农民土地持有产权”制度体系，并作为公有产权新的实现形式之一，是改革与完善土地征收制度的前提与基础，是建立健全权利公平、规则公平、机会公平的重要内容，也是实现农业现代化制度创新的关键。

二、明确土地征收制度的性质与目标模式。从产权主体的利益调整与平衡角度看，现行土地征收制度的本质在于，国家运用最高行政权强制低价调用农民集体土地产权与农民土地持有产权，使其同国家与建设用地单位的产权交易扭曲，产权收益失衡，导致社会分配不公平。这些缺陷为国家设置征收权、创建土地征收制度提供了可能与现实必要性。必须坚持两项原则，其一是确因特别公共利益所必需；其二是按照市场价值规律，规范交易、平等保护不同产权主体尤其是农民集体经济组织、农民承包经营者的生存权、发展权权益，不因制度缺陷而无视农民的土地持有产权主体地位，损害农民的相关产权尤其是发展权权益。只有这样，才能从根本上落实农民的国民待遇身份，尊重农民的市场主体地位，平等保护农民的经济、政治、文化权益和发展权，才能从源头上为建立产权交易规范，产权收益分配公平，社会和谐发展提供基础性的制度保障。

三、从产权制度安排方面理顺经济社会分配关系，建立合理的土地产权权益分配体系。征收土地带来的利益后果之一是产权权益的社会初次分配，并为社会再分配提供了前提与可能。农民土地持有产权主体依法缴纳各种税费后，可以从国家一级垄断土地市场交易中获得产权持有分成收益。当然，为了防止农民承包经营者分光、吃光土地征收的分成收益，国家监管机关与公共财政部门应依法为农民代缴代扣认购生活保障金、合作医疗保险及退休金等，使土地持有产权收益成为其生存与发展的基本保障。国家则从土地一级垄断市场交易中收取土地产权所得税、增值税、交易税等，或在二级市场的公开交易中收取土地使用权出让所得税、增值税、交易税等，获得产权交易监管收益以及地租分成收益。为了解决失地农民根本生活出路，也可由政府协调将一级垄断土地产权交易现值置换成股权，使农民身份依法变更为股东身份，从而使失地农民获得可靠保障，也才能从源头上治理损害农民相关产权权益突出问题，为建设新农村提供坚实基础。

四、明确土地征收的补偿标准，规范土地产权交易市场体系。根据中国现阶段生产力发展状况，土地征收模式可选择“合理补偿型”。从推进城乡土地交易市场一体化制度安排层面看，当前应做到“五个拆除，五个搭建”，即：（1）拆除土地交易画地为牢的“土围子”，搭建区域中心产权交易所为支点的统一开放的交易平台，实现土地资源有序流动。（2）取消准入交易规划属地管辖的“土政策”，建立统一开放的市场准入与交易规则，实现市场主体准入与交易的便捷、通畅、效率与效益。（3）拆除交易监督“土栅栏”，建立统一有效的监督体系及其机制，实现准入交易的安全有序、风险防范有效。（4）消除垄断价格的“土办法”，建立统一的评估、信用、价格体系，实现评估、信用、价格机制的杠杆功能。（5）拆除用地指标的“行政壁垒”，建立统一的土地、技术、资本等要素资源调剂与补偿机制，实现资源禀赋的优势互补、利益分享、协调发展。

五、重新划定“公益划拨地”范围。建立党政机关、人民团体土地征收长期冻结、短期冻结和紧急冻结制度，以及由国家直接审批调控制度。除军事机关、五类公益事业用地以外，其他机关、团体凡修建楼堂馆所的征地一律冻结50年至100年，以根绝各级党政机关、团体以“公益”为由，盲目圈地，乱占耕地，搞“形象工程”、“政绩工程”，劳民伤财等问题。对于机关、团体就地拆除、翻新、改造、新建应层报国家或省级主管机关批准，防止公共财政支出向非生产领域倾斜。对于划拨用地单位和其他竞购用地单位，亦应缴纳公益事业税、国有土地使用税；如将公益性用地改为生产经营性用地，亦应征收国有土地使用所得税，或营业税、增值税等等，既从源头上遏制因土地征收、划拨、转让、利用引发的持续高发腐败现象，又增加国家财源，同时缓解“反哺”农业财力不足的困境。

六、以农民土地持有产权为纽带，渐进性地推进农业现代企业制度建立。这是解放小生产、接纳社会化、跨越现代化的必要条件和重要途径。农民持有土地使用权置换成土地持有产权，并按照区域、品种、行业的优势，带土地持有产权或置换为货币、专利、专有技术等入股，通过法人治理结构由法人代表“持地”规模经营、集约经营；使农民在对土地集体所有权与控制利用权初次分离的基础上，持有土地股权与法人代表“持地”经营权二次分离，农民“持股”不“持地”，同其他股东一道对具有规模的种植业公司、专业公司持股经营，或控股经营，就使农民由传统生产方式的小生产商，解放成为现代市场经济条件下的经济人。这种以市场价值为取向，以土地持有产权质换成股权为纽带、以股份合作经营为手段的现代生产方式是改造传统农业、解放生产力、逐步向社会化大生产过渡的入口与通道。

七、培育以农民土地持有产权为纽带的农村区域市场、专业市场体系。市场交换的法律属性是人们之间的财富、资本持有、支配权利的交换、配置与结合。明晰农民对土地持有产权，为农村区域市场、专业市场体系的形成、发展与繁荣提供了制度与机制动力。

（徐汉明 中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任兼湖北法治发展战略研究院院长）

来源：《法制日报》（2015年03月11日09版）

(责任编辑： 张健 )