检察建议对公安机关侦查行为的监督制约

检察建议对公安机关侦查行为的监督制约

——以审查逮捕阶段为视角

刘  勇

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检察建议是检察机关为了充分有效地行使法律监督职权而使用的一种工作方式。在公安机关的侦查阶段，检察建议也发挥着重要的作用。本文结合侦查监督部门的检察业务实际及公安机关的侦查实践，就检察建议对公安机关侦查行为的监督制约作用，尤其是针对公安机关轻微违法或者不规范行为如何提出检察建议，进行了粗浅分析。

一、检察建议的含义及性质

检察建议是我国检察机关在一般监督工作中，参照苏联经验而使用的一种监督方式。在我国法治发展的曲折过程中，检察建议也随着检察机关职权的起伏波折而历经变迁。从作为一般监督手段到成为社会综合治理的措施，从扩展法律监督功能到形成正式的规范性文件，检察建议经历了一个逐渐走向成熟的发展阶段。然而，在正式的法律文件对检察建议的含义做出明确规定之前，学界和实务界并没有对这个问题形成统一的认识。概括而言，主要的观点包括基于检察建议的词源含义而提出的语义说，侧重检察机关的法律监督职能的监督说，强调检察监督的社会功能的社会综合治理说，以及结合法律监督和社会综合治理的综合说等。学界对于检察建议的性质存在着激烈的争论，主要分歧点在于对检察建议和法律监督的关系有着不同的理解。主要观点包括：检察建议是一项法律监督职能，或者说是履行法律监督职能的一种形式；检察建议是社会综合治理的一种手段；检察建议既不是检察机关的检察职权，也不是法定的履行检察职权的方式；检察建议是检察权的延伸和辐射，是一种辅助性的职权；检察建议是一种非强制的检察事实行为；检察建议是检察机关履行法律监督职能和参与社会治理的一种软法机制。之所以出现上述不同观点，一方面是因为对检察建议和检察机关法律监督职权的关系理解不同，另一方面是由于之前没有法律文件对检察建议作出明确的规定。

2009年11月13日最高人民检察院公布施行的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》）是第一个明确规定检察建议基本问题的相对体系化的法律文件。该《规定》第1条明确规定了检察建议的含义，即检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。根据《规定》的解释，针对公安机关轻微违法或者不规范行为的检察建议是建议公安机关完善制度，加强监督，预防和减少犯罪的一种方式。关于检察建议的性质，从《规定》第1条中可以找到解答。对于该条，至少可以做出如下几点解读：第一，检察建议本质上是一种方式和手段，而作为手段和方式，本身是没有什么性质的，如果要为其增加一个属性的话，也要取决于使用该方式的主体和目的。检察机关提出检察建议的目的是促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，换言之，目的是充分履行法律监督职权和完善社会综合治理。因此，检察机关在法律监督过程中对于不同监督对象做出的检察建议体现出不同的特征。第二，《规定》第1条没有赋予检察建议权力的地位，因此它不是一种法定权力，没有一般而言伴随公权力的强制性。对此，有观点认为检察建议属于《人民检察院组织法》第4条所称的“检察活动”。 第三，《规定》第1款没有明言检察建议是检察机关的一种法律监督职权，而是“在履行法律监督职能过程中”承载其他具体内容的一种方式。人民检察院检察建议的内容是为履行法律监督职权服务的。第四，从该条规定的检察建议的内容上看，检察建议主要涉及到完善相应的制度、改进不规范的问题、预防和减少违法犯罪等，这些虽然与法律监督相关，但并不属于法定检察职权。它与法律监督职能密切相关，是法律监督职能的延伸和补充。第五，作为检察机关行使法律监督职权的重要方式，检察监督的范围并不限于法律监督方式，还有完善社会管理、服务，促进社会的和谐稳定。针对公安机关轻微违法或者不规范行为的检察建议，仅是针对公安机关这一特殊主体，其在性质总体分析上亦符合上述几点。

在明确检察建议的性质之后，还需要将检察建议与检察意见、纠正违法通知和检察机关发出的其他种类的建议进行区别。检察意见是《刑事诉讼法》第一百七十三条明确规定的一种形式，即对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。纠正违法通知属于诉讼监督活动，即人民检察院根据刑事诉讼法规定，对立案、侦查、审判、执行等活动中发生的具体违法行为提出纠正意见，具有明确的法律效力。人民检察院提出的其他种类的建议，例如建议变更强制措施、建议适用简易程序、建议延期审理等，都有特定的适用条件、程序和后果，而且在名称上也不叫“检察建议书”。

二、检察建议的范围

检察建议的范围问题，是指可以适用的具体领域，也可以说是分类的问题。《规定》第5条以列举的方式明确规定了检察机关提出检察建议的情形，具体包括：预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的；行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的；民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要加强调解疏导工作的；在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或处分或行政处罚的；人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的；其他需要提出检察建议的。

对于检察建议的分类，有观点认为根据检察机关行使的具体职能不同，将检察建议分为参与诉讼类检察建议、法律监督类检察建议和预防违法犯罪类检察建议。参与诉讼类检察建议的对象包括公安机关和审判机关，而且适用广泛，例如逮捕漏犯的建议、重新提请批捕的建议、延期审理的建议、适用简易程序的建议等；法律监督类检察建议除了在诉讼活动中加以运用外，还指向行政执法活动和立法活动；预防违法犯罪类检察建议分为治安防范和预防职务犯罪的检察建议，是检察机关参与社会治安综合治理活动的主要途径。笔者认为，这种对检察建议的分类方法存在问题。首先，该观点所分的参与诉讼类检察建议并不适当，《规定》中的检察建议的范围并没有包括参与诉讼的内容，而且在诉讼过程中具体的检察建议，例如延期审理的建议、适用简易程序的建议等是和检察建议相区别的其他种类的建议，对此上文已经做了区分。其次，该观点所言的法律监督类检察建议也存在问题。按照该分类，法律监督类检察建议包括纠正法院审判活动中轻微违法情形的检察建议、再审检察建议、更换办案人的建议以及其他情形。可以看出，这种法律监督类检察建议直接具有法律监督职权的性质，而这与检察建议的含义和性质是不相符的。检察建议虽然与法律监督工作密切相关，但并不是法律监督职权本身，而是一种延伸和补充。

需要注意的是，《规定》对检察建议的适用情形有一个兜底规定，即检察建议的最后一种情形是指“其他需要提出检察建议的”，问题就在于如何理解“其他”的情形。笔者认为，应该结合这一条的规定进行符合目的的解释。这一兜底规定所指的其他情形应该与本条前五种情形在性质上相同，即都是检察机关在履行法律监督职权过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务的建议，具有防微杜渐的作用，而不包括检察机关行使具体的法律监督职权。

三、检察建议对公安机关侦查行为的监督制约

检察机关提出检察建议这一工作方式已经由来已久，在法律监督过程中也发挥了重大的作用。然而，在《规定》出台之前，检察建议在实践中也存在着一些问题，包括适用范围不明确、制发程序不规范、建议质量不高、管理不规范、跟踪回访不到位等。鉴于这些问题，最高人民检察院在深入调研总结和广泛征求意见的基础上，制定了该《规定》，对检察建议的含义、原则和对象、标准和内容、适用范围、制发程序、跟踪回访、管理统计等问题做出了框架式的规定，检察机关在履行法律监督职权过程中可以做到有章可循、有的放矢。

（一）针对公安机关的检察建议的方式

公安机关由于肩负着繁重的犯罪侦查工作，加上办案资源有限、时间限制等因素，可能出现一些违法或者不规范的地方，因此检察机关在对公安机关进行法律监督时就可能会采用检察建议这一形式。侦查监督部门在审查逮捕过程中肩负着对于公安机关的侦查行为进行法律监督的职责，对于公安机关严重违法的情形，根据刑事诉讼法第九十八条、人民检察院刑事诉讼规则第五百六十四条之规定，人民检察院依法对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。对于违法情况应当口头进行纠正违法或者依法发出纠正违法通知书，通知公安机关纠正违法，必要时可以移交有关部门追究刑事责任。纠正违法通知书的适用情形仅限于公安机关的严重违法行为，对于情节轻微的，可以口头纠正违法，但是口头纠正违法的效果往往流于形式，尤其是公安机关在办理刑事案件中出现的轻微违法行为或不规范行为，但不影响案件定罪量刑的，采取书面或者口头纠正违法不适宜的情况下，面对此类行为又不能不进行处理，侦查监督部门可以采用检察建议的方式建议公安机关及时纠正不规范之处，防患于未然。

（二）针对公安机关的检察建议的特点

1.由具体、个别行为引申到普遍行为

侦查监督部门在审查逮捕过程中，经过审查案卷材料，从讯问笔录、搜查笔录、扣押清单、视听资料等证据中会发现一些虽未明显违法但是不规范的行为。这些现象在单一案件中可能是个别的，不易引起足够的重视，但是纵观整个侦查环节，这些现象可能是普遍存在的，更有甚者已经成为一种侦查习惯，使得限制、规范公安机关侦查工作的规章制度形同虚设。如果在审查案件过程中，发现这类行为是普遍存在或者可能普遍存在的，就可以考虑以检察建议的形式进行处理。

2.处罚与预防并举

侦查活动已经暴露出违法、不规范的苗头，如不加以制止，极有可能导致严重的违法甚至是犯罪行为的发生。基于现有的证据，可以建议公安机关就暴露出的问题或者有不规范行为的侦查人员进行必要的惩戒，如警告或者作出检查等。当然，处罚不是目的，重要的是针对出现的各种问题，提出较为实际的解决建议，将一切问题解决于萌芽阶段，真正能够防患于未然。

3.针对的对象特殊

针对侦查机关的检察建议直接指向侦查人员，此类人员直接处于执法办案的第一线，其行为会直接影响到证据的收集合法性及采信。此类人员往往具有法定的侦查权，存在秘密性、隐蔽性，一方面涉及到办案秘密，一般人难以监督，另一方面日积月累成为一种习性，一旦定型即难以改正。因此，面对如此特殊的对象，在一般力量无法进行监督、纠正的情况下，作为法律监督机关的检察机关的检察建议就具有特殊的意义。

4.兼具柔性与强制性

检察建议本身并不具有法定的强制性，建议内容柔和而容易被接受。但是此类检察建议是侦查监督部门做出的，因为侦监部门对于公安机关的监督制约，又使得此类检察建议兼具一定程度的强制性，这种强制性并不与前文分析的检察建议不具有强制力的性质界定相矛盾。在司法实务中，侦查监督部门对于公安机关的制约是不言而喻的。侦查监督部门处于与公安机关直接接触的检察工作第一线，一方面审查公安机关的预审案卷，依法做出是否批准逮捕的决定，另一方面直接制约公安机关的违法行为，通过阅卷、提审犯罪嫌疑人等诉讼程序，监督办案流程，引导侦查工作。正是侦查监督部门的特殊地位使得其做出的检察建议对于公安机关而言具有一定强制上的意义,这也是侦查监督部门做出的检察建议与其他部门做出的检察建议的不同之处。

5.建议内容切实可行

一项好的建议不仅能够引起办案部门的重视，而且具有可操作性及实行性。针对公安机关的轻微违法行为，提出建议的检察部门应当把握有理有据的原则，首先提出涉及案件的违法之处，根据法律或者法理依据提出建议。建议内容可以包括：相关部门认真学习相关法律法规，提高法律认识；在办案具体环节上依法行事，自觉接受监督；加强自身监管力度，对于部分人员或者部门作出处罚决定等。总之，建议的内容不能脱离实际，要做到切实可行。

6.提供整改的合理时间

检察建议中包含切实可行的整改措施，这些整改措施需要给被建议机关足够的时间进行调查、采取措施，对于一些痼疾或者整改建议比较多的，需要留有较长的时间。同样，为了保证检察建议的时效性，杜绝久拖不决、久建不改的现象，检察建议需要设定一个较为合理的期限，对于建议内容明确、建议事项较少的检察建议，可以设定十至十五天的整改期限。对于建议事项较多、整改较为困难的检察建议，一般也不宜超过三十日的期限。

（三）检察建议的完善与制度构建

实践中，检察建议依然存在被建议机关重视不够、建议内容无法有效落实、建议后纠改效果不明显等问题，因此，有必要在制度设计上进一步完善。

1.约谈及联席会议制度

对于已经发现并且需要通过检察建议的方式建议公安机关规制或者改正轻微违法行为的，可以约见涉案民警来院谈话，了解具体经过，必要时可以约见相关负责人，了解更为全面的信息。这种约谈有利于使提出的建议更加贴切，增加了公安机关的参与，更易于被接受。联席会议制度是在检察建议发出后，召开公安机关负责人与检察长参与的两长联席会议，就检察建议发出后公安机关的改进情况及检察机关的监督落实情况进行交流、协商，将检察建议的内容落实到位。

2.完善检察建议的报备制度

《规定》第七条明确指出：“提出检察建议，应当按照统一的格式和内容制作检察建议书，报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关单位。检察建议书应当报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。”完善报备制度，一方面便于上级院及时了解检察建议具体内容，对下级院进行监督，如果建议内容也涉及到与上级院工作职责范围相对应的公安机关，则可以以此为样本在更广泛的范围内进行建议；另一方面，在公安机关不认真落实建议内容的情况下，上级院可以针对报备的检察建议与被建议单位上级部门进行沟通，监督落实。

3.完善向权力机关的报告制度

根据宪法及相关组织法规定，人民检察院由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会及其常委会是国家权力机关，检察机关在履行法律监督权的同时，也需要将法律监督情况向人民代表大会及其常委会报告。这一方面能够加强权力机关对检察机关履行法律监督职能的监督，另一方面能够通过权力机关的监督，督促公安机关将检察建议落实到位。如果检察建议的内容涉及到与公安机关的关系，必要时则需要权力机关进行协调。

（作者单位：山东省青岛市市北区人民检察院）