民事检察监督的定位实践与推进 —以全省检察机关贯彻实施修改后民诉法为视角

第二次修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》自 2013 年 1 月 1 日起施行以来，对检察机关履行民事诉讼法律监督产生了深刻影响。其间，伴随《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》、《人民检察院民事诉讼监督规则》的贯彻落实，民事检察监督呈现许多新特点、新常态。加强和改进新形势下的民事检察监督，每个民事检察工作者应当善谋勇为。

一、明晰职能定位，准确把握民事检察监督新特点

对民事检察法律监督属性和职能定位的明确阐述源于 2010 年 7 月召开的全国检察机关第二次民事行政检察工作会议，以及之后印发的《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》、《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》，这是对民事检察监督制度在理论上的正本清源。其核心内容为，民事检察监督是检察机关法律监督的重要组成部分，基本职责是对审判机关民事诉讼实行法律监督，在性质上是对公权力的监督；检察机关代表国家行使法律监督权，在当事人之间保持客观、中立、公正立场，不代表任何一方当事人；基本要求是对诉讼中发生的违法情形，依法启动法律程序或提出司法建议，促使审判机关再审或纠正违法情形；基本原则是事后监督、有限监督、程序监督；基本目标是维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威；在对民事诉讼的多元化监督体系中，民事检察监督具有不可替代的作用。

民事检察法律监督属性和职能定位的法律依据是宪法，在民诉法及“两院”组织法等法律中得以具体体现。修改后的民诉法具有以下特点。一是监督范围由“点”到“线”。民诉法第 14 条规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，即由过去仅对生效判决、裁定监督，扩大到民事诉讼全过程。二是监督内容人、“事”并重。不仅将对诉讼结果的监督扩大到损害国家利益、社会公共利益的调解书，而且对审判程序中审判人员的违法行为（以下简称审判程序监督）、执行活动也可以实施监督。民诉法第 208 条至第 213 条、第 235 条等条款作出了相应规定。三是监督方式“抗”、“建”并举。监督方式即人民检察院向人民法院表达监督意见的路径。抗诉依然是法律规定最明确、程序最完善、启动再审程序最有力的监督方式。检察建议有比抗诉更广泛的适用情形：对符合抗诉条件的案件提出的检察建议，诉讼监督规则称之为再审检察建议；对审判程序、执行活动存在的违法情形，以及对在履行民事诉讼监督过程中发现的人民法院存在的制度、管理等方面的问题，可以提出检察建议。四是监督手段“审”、“调”并行。民诉法第 210 条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。改变了过去只审查原审卷宗的单一手段，在确有必要的情况下，可以通过听证、询问、咨询、勘验等手段，查明案件事实，了解原审法院作出裁判、执行决定的思路、依据和方法，增强案件承办人定夺案件的内心确认。修改后的民诉法为检察机关全面强化对民事诉讼的法律监督提供了法律依据。

      二、全面研判监督规律，深刻认识民事检察监督新常态

      2013 年至 2015 年，全省检察机关认真实施修 改 后 民 诉 法， 共 受 理 申 请 监 督 案 件 11391 件（16592 件），办理 11708 件（16597 件），其中提出抗诉 844 件（3566 件）、再审检察建议 1200件（3469 件）。对审判程序中的违法行为提出检察建议 2892 件，采纳 2648 件（1434 件）。对执行活动中违反法律规定的情形提出检察建议 2268件，采纳2028 件（1485 件）。（注：括号内为2010 年至 2012 年数据，统计口径不尽一致）

分析上述数据可以看出，一是受理、办理案件下降 30% 左右。主要原因是诉讼监督规则对一审诉讼结果案件申请检察监督作出限制，一审案件受理数大幅减少，而社会公众对检察机关可以监督审判程序、执行活动的知情度还不高，导致整体案源减少。二是对诉讼结果监督案件占比下降。由前三年占办理数的 42% 下降到 17%，其中抗诉案件由 21% 下降到 7%，再审检察建议由21% 下降到 10%，而适用检察建议对审判程序、执行活动监督的案件则由 18% 上升到 44%。表明司法办案由以抗诉为中心、以诉讼结果为重点的监督格局，已向对审判程序、执行活动监督转变。三是抗诉案件结构得以调整。抗诉二审案件所占比重由前三年的 32% 上升到 55%，表明通过限制受理一审案件，引导当事人通过上诉程序实现救济，体现了审判救济渠道优先，尊重审判机关的自我纠错机制，进一步体现二审终审的制度设计。四是监督质量保持平稳。三年间，抗诉案件再审改变率为 79%，再审检察建议采纳率为 77%，检察建议采纳率 79%。与前三年的抗诉再审改变83%、检察建议采纳率 85% 相比，监督意见被采纳的案件基本保持在 80% 左右。五是办案工作各有侧重。民诉法修改后，基层院的受理案件数约占全部受理案件的 78%，提请抗诉数占 42%，提出的再审检察建议、对审判程序、执行活动的监督分别占 95%、98%、98%。市级院的受理案件数约占 20%，提请抗诉数占 53%，抗诉数占 45%，不支持监督申请案件占 72%。省院抗诉案件占55%，不支持监督申请案件占 17%。上述数据体现了科学发展意见关于“进一步明确各级检察院工作重点”的要求。

与此同时，民事检察监督呈现出新的发展态势，并且今后将长期保持。一是信访压力保持高位运行常态化。三年间共对 2473 件诉讼结果申请监督案件作了不支持监督申请决定，占诉讼结果申请监督案件的 42%。这些案件主要有三种类型，第一是穷尽救济途径型。在经过一审、二审、再审甚至重审、提审等多次审理后，申请人已对其案件所涉法律规定相当谙熟，对败诉原因也非常清楚，只不过法律赋予他们可以到检察机关申请监督的权利，且无需经济支出，一纸申请书就可轻而易举地启动检察机关的审查程序。这类案件的申请人，往往是在接到不支持监督申请决定书后，反应平淡，接受了之。第二是顾及形象面子型。这类案件的主体主要涉及国家机关、大型企事业单位，以及有一定身份地位的当事人，在相关诉讼败诉后，以影响自身形象为由，不遗余力地主张其诉求，力图通过检察监督挽回输官司局面。第三是坚持个人利益型。主要涉及人身损害赔偿、农村土地承包、婚姻家庭等与财产密切相关的案件，申请人为了达到自身利益，已置国家法律、公序良俗、家庭亲情于不顾，只要没有实现自身愿望，就采取极端方式，频繁奔波于党政信访部门和法、检两院之间，不惜舟车劳顿赴省进京，持续闹访缠诉，长期的久诉不息，有的当事人已出现精神上的偏执。这类案件虽占极少数，但给检察机关带来极大的信访压力，也严重损害了检察机关的社会形象。检察机关应在强化对司法办案和队伍管理的同时，对围堵、攻击、漫骂检察机关和案件承办人的，及时采取有效措施予以制止和打击，更不应让这些人员得到法外之恩。二是监督案件点多面广常态化。民诉法修改后，检察机关不仅对诉讼全过程实施监督，而且根据全国人大授权和司改部署，需要开展公益诉讼试点，以及探索督促起诉、支持起诉等。面对如此丰富的监督内容，民事检察人员需要熟练掌握大量的实体法、程序法、司法解释，以及政策法规、会议纪要等。相比人民法院民事审判庭的专业化设置，以及其他检察业务部门在刑事诉讼中的阶段式分工，这对民事检察队伍的专业化水平，以及队伍的稳定性提出更高要求。三是案件信息公开常态化。实行司法公开，是确保司法公正的有效措施，信息化的迅猛发展也倒逼司法工作必须公开。案件信息公开对检察机关严格执行实体法、程序法，确保案件质量、效率提出更高要求。检察机关全面推行统一业务应用系统，建立网上检察院、两微一端等，为案件信息公开提供了有效载体。案件信息公开，应遵循保障权利、提质增效、降低成本的原则，针对诉讼监督规则简除烦苛，对需要告知当事人的程序性信息，由统一业务应用系统自动以电子邮件、手机短信等方式送达，尽量减少繁琐的纸质告知文书。待检察机关作出最终结论后，向当事人送达纸质法律文书。

三、完善工作机制，精准实施民事检察监督转型发展新举措

      遵循民事检察法律监督属性和职能定位，把握新特点、适应新常态，全面深化民事检察监督，必须更新司法理念，转变监督方式，推进结构转型，不断丰富完善多元化监督格局。各级领导重视支持，具有一支高素质的民事检察队伍当然是至关重要的决定性因素，本文在此不述。笔者有针对性地从以下几个方面略谈拙见。

（一）更新司法理念

首先是着眼全局。从国家整体司法工作出发，理性认识民事审判、检察监督的内在规律。应当看到，近年来，人民法院大力强化内部管理，法官素质稳步提升，当事人维权意识不断增强，社会监督广泛覆盖，民事检察监督全面开展，人民法院的审判、执行工作已日趋规范，案件质量明显提高，这正是公平正义之所在，司法工作之使命，人民群众之所盼。基于此，民事检察监督案件的数量不可能逐年增长，否则，与设置该项制度的立法本意背道而驰。应正确看待办案数量、质量、效果的关系，坚持把案件质量放在办案首位，在此前提下扩大监督规模。其次是准确定位。坚持居中监督，以维护公平正义为出发点，在监督公权力的同时，实现对私权利的救济，即纠错兼顾救济，而不是反之。第三是理性评估。以对诉讼结果监督案件为例，三年间办理的不支持监督申请案件已占诉讼结果申请监督案件的 42%，今年前三个月更是上升到 64%。事实上，办理一件不支持监督申请案件的工作量绝不亚于办理提出监督意见的案件，有些案件难度更大。应认识到，通过检察机关的释法说理，让当事人尽快从诉讼中解脱出来，回归正常的生产生活，实现定分止争，既维护了司法权威，也是关注和保障民生。因此，在考核评估中，应增加不支持监督申请案件的比重。

（二）完善监督格局

构建多元化监督格局是推进民事检察转型发展的重要举措，其包含丰富内容。一是监督内容的多元化，即要全面加强对诉讼结果、审判程序、执行活动的监督。二是监督方式的多元化，即针对不同违法情形，准确适用抗诉、检察建议，以及督促起诉、支持起诉、提起公益诉讼等，力求最佳效果。三是监督手段的多元化，灵活采取审查原审卷宗、公开听证、调查核实等手段，全面、深入掌握案情，力争通过案件的法律真实还原客观真实，以及作出裁判的方法和依据，以此明辨是非，增强承办人定夺案件的内心确信。四是监督重点各有侧重。民事检察监督的特点决定了省、市、县三级检察院具有不同的任务和重点。省级院主要是办理抗诉案件，调研督导，建章立制；市级院应在加强自身办案的同时，发挥“一线指挥部”作用，统一组织基层院的办案工作；基层院的工作十分繁重，主要是受理、审查申请监督案件，开展对审判程序、执行活动的监督，以及探索督促起诉、支持起诉，提起公益诉讼试点等工作。

（三）整合检察资源

构建上下联动、横向协调的一体化工作机制是解决目前案多人少的有效途径。一是合理调整系统力量。上级院可以将办案中的阅卷、调查核实等事务性工作交下级院完成，并初步撰写审结报告。对下级院办理有难度的案件，上级院可以参办、提办或异地交办。有条件的可以调训形式，或将下级院的业务骨干任命为上级院的助检员，直接承办案件。二是有效衔接内设机构。主要是处理好控申受理、民事办理、案管管理之间的关系。在受理环节，做到材料齐全、信息准确、移送及时、答复得当。在办理环节，做到实体公正、程序公开、说理透彻、文书规范。在管理环节，实现流转顺畅、监控全程、准确统计、随机评估。三是畅通线索移送渠道。主要是建立案件线索的双向移送机制。即民事检察部门将办案中发现的涉嫌职务犯罪的线索，及时移送至自侦部门查处，对涉嫌其他刑事案件的线索移送至侦监部门处理；自侦部门对办理的枉法裁判案件，将涉及的生效裁判由民事检察部门审查，是否具备监督条件；加强民事检察与职务犯罪预防部门的协作，针对办案中发现的容易产生职务犯罪的重点环节和重点问题，及时提出检察建议，增强监督时效。

（四）严格受理接访

诉讼监督规则规定，对当事人向本院申请监督的案件由控申检察部门受理、民事检察部门办理，且随着检察机关统一业务应用系统的运用，受审分离机制得以执行。根据三年来的检察实践，笔者认为，一是受理环节不仅应按照规定，确保当事人提供的材料齐全完备，符合形式要件，而且还应当根据民诉法第 209 条的规定，进行一定的实质审查，并非来之不拒；二是在向当事人送达受理通知书时，应告知当事人在检察机关的权利义务和诉讼风险，使其有合理预期。根据《人民检察院信访工作规定》，案件谁受理谁负责，谁承办谁负责，向当事人送达受理通知书时，应将受理人员的姓名及法律职务一并告知当事人，由受理人员向当事人进行相关的释法说理。三是案件移送到民事检察部门后，应向当事人告知承办人员的姓名及法律职务，承办人及时答复办理过程中当事人的疑问。结案后，民事检察部门应及时向控申检察部门反馈情况。对当事人不服检察机关作出的决定，出现严重闹访现象时，该案已由“诉”转为“访”，控申检察部门可以组织有当事人、案件承办人、听证员等参加的信访听证，民事检察部门的承办人解答案件办理情况。

（五）明确调卷责任

在民事诉讼中，“谁主张谁举证”是举证责任分配的基本原则。在原审中，当事人的诉讼请求、提供的证据材料，以及庭审、执行中的陈述，都已载入审判、执行卷宗。这些卷宗也同时反映了审判机关的审理、执行情况。当事人向检察机关申请监督时，理应提供上述卷宗证明其主张。也即复印审判、执行卷宗是当事人的举证义务，不是检察机关应承担的责任。除非有下列情形，检察机关才负责调阅、复印卷宗。一是检察机关依职权监督的案件，二是当事人复印卷宗确有困难的，三是当事人提供的卷宗具有篡改嫌疑时。综上，在复印卷宗问题上，应以当事人提供为主，检察机关借阅、复印为辅。考虑到办案实际和形势发展，对有条件的当事人，还应让其提供法律文书的电子版，并将纸质卷宗转换为电子卷宗。

（六）实施案件分流

笔者认为，民诉法审判监督程序规定了三种不同的路径。一是民诉法第 198 条规定的情形，即各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定；上级法院对上述案件，有权提审或指令再审。二是民诉法第 208 条规定的情形，即最高检察院对各级法院、上级检察院对下级法院的生效判决裁定，或者调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。三是民诉法第 209 条规定的情形，即当事人申请检察监督。在三种路径中，前两种是依职权提起再审，第三种是依当事人申请。目前，检察机关办理的案件，绝大多数是第三种案件。司法实践中，在检察机关作出不支持监督申请决定后，当事人依然不服。笔者认为，对此类案件应告知当事人向法院申诉，由法院审查是否符合民诉法第 198 条规定的情形。最高法适用民诉法解释第 383 条 第三项规定，在检察院对当事人的申请作出不予提出再审检察建议或者抗诉决定后又提出申请的，法院不予受理，其前提是“当事人申请再审”，此情形下并未明确法院不能依职权启动再审。

（七）坚持初审机制

对拟提请抗诉的案件，下级院先与上级院沟通，上级院同意后再正式提请。这项“整合资源，重心下移”的办案机制已坚持实行十五年之久，对节约司法资源，提升基层素质，将矛盾化解在基层发挥了显著而积极的作用。这种办案机制，也是上级检察院领导下级检察院的具体体现。仅过去三年间，省院共受理提请抗诉案件 630 件，其实这些案件是对 3500 件左右的案件初步审查后提请抗诉的，也就是说省院已减少了 2900 余件案件的无效劳动。据测算，若无此审查程序，提请省院抗诉的案件至少在 5000 件以上。也应当看到，对这项不违背法律规定的审查案件机制，也因下级院不能因个案随时提请抗诉，影响了部分案件的办理效率。鉴于诉讼监督规则仍然实行“同级受理”原则，笔者认为，提请前的审查制度依然应当坚持，只不过随着信息化建设与民事检察的深度融合，可以通过网上视频系统，实现远程案件研究，弥补时效上的不足。对下级院认为上级院的初审意见不正确的，可以经本院检委会决定后，提请上级院抗诉。

（八）慎启复查程序

2014 年 8 月的相关会议纪要规定，当事人认为不支持监督申请决定存在错误的，可以向上一级人民检察院申请复查一次。根据司法实践来看，笔者认为，设置该程序弊远大于利。如在某院复查的 20 件案件中，仅有 2 件改变了下级院的决定，且最终效果还要看法院的再审情况，但这类案件的当事人大多具有强烈的闹访行为。民诉法第 209 条规定，人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。诉讼监督规则第31 条规定，人民检察院已经审查终结作出决定的不予以受理。据此，复查程序与民诉法、诉讼监督规则关于“同级受理、一次性审查”的规定相悖，浪费了司法资源，同时也增加了其他当事人讼累。笔者建议，对复查案件应严格限制，即当事人不服不支持监督申请决定的，应向原检察院提出复查申请，并由检委会研究决定是否向上一级检察院提出复查意见。

*作者单位：山东省人民检察院。