泸州火车站派出所“无主” 10年无法逮捕一个人

26.11.2014  11:15

      一个火车站的派出所,因其匪夷所思的罕见境遇成为舆论关注的热点。

          这个派出所有办公场所、有警察,上级机关却有名无实,是一个实质上有“所”却没有“派出机关”的派出所。因此,发生重大案件后,囿于不能超越权限,无法进行有效打击。           由于找不到地方报批,10年来,派出所无法拘留一个人、逮捕一个人。即使对方触犯刑律,他们也无法将其绳之以法。           铁轨上发生事故,铁路派出所成为辅助角色           2013年夏天,泸州市火车站附近安宁镇的火车铁轨上,发生一起蹊跷的悲剧。           当天凌晨5点多,一辆货车在大雾中从泸州驶往隆昌,司机突然发现铁轨上横卧着一个人,尽管当即采取了紧急制动措施,但列车依然碾过了对方。           当重庆铁路公安处泸州火车站派出所(以下简称“泸州站派出所”)的警察赶赴现场时,发现男子只穿了一条内裤,身上还覆盖着一些杂草和树叶。           该男子是被碾轧致死,还是死后被移尸铁轨?这一系列问题既关系到一个人的生命,也关乎责任的认定。           涉及人员死亡的事故显然需要警方进行缜密的调查取证。可是,应由谁来经办?这个在所有人看来都不是问题的问题,却成了一个问题。           最终,经泸州铁路有限责任公司与四川省公安厅直属局第四分局沟通,协调泸州的刑侦机关调查此事,最终由当地的石洞派出所出警主导前期调查。一般情况下,在铁轨上发生列车碾人事件,应由铁路公安的刑侦部门负责办案。           与其他列车碾人的事故相比,铁路警察在此次调查取证中起到的作用相差甚远。           在该起调查中,泸州站派出所充当的是辅助性的角色-当时,该所甚至根本没有深入调查此事的可能性,这是一个事实上没有上级机关的派出所,根据权限的规定,在没有获得上级批准前,它无权对此进行深入调查。           事件以泸州铁路有限责任公司给当事人家庭一笔补偿告终。           除了这起事件,当地还曾出现钢轨上被人摆放大条石的事件,嫌疑人本应被追究刑事责任,派出所却无能为力;当地废品收购站违法大量收购铁路线上的螺栓、螺帽、钢板等物品,派出所无法打击;多年来,派出所收取的罚款也无法处理……           “无主派出所”并非“黑户口”           派出所是公安机关的基层组织,是上级公安机关的派出机构。可是,泸州站派出所却没有“上级公安机关”,这意味着,这个没有决定拘留、搜查等权力的“派出所”,在重大案件前有心无力,导致一些犯罪分子可能逃脱应受的惩处。           那么,这个“无主”派出所是如何形成的?           在接受中国青年报记者采访时,有人将其前世今生比喻成一个孩子的成长史:他在出生“上户口”时就未将一些重大问题厘清,相关人员对其“姓氏、籍贯”等问题认识并不统一;通过各种“打擦边球”的手段,确定由某人领养,从而“上了户口”;但后来,有关人员的分歧导致矛盾滋生,领养者在没有找到接手的下家之前,尽管并未完成交接,却依旧拒绝继续履行抚养义务,孩子由此成为被遗弃的孤儿。           这个“孤儿”最初是如何“上户口”的?是不是传言中的“黑户口”?曾在泸州站派出所工作多年并在2007~2008年担任“临时负责人”的舒先雄给中国青年报记者进行了详细梳理。           在进入泸州站派出所工作前,舒先雄是四川省甘孜州石渠县公安局办公室副主任兼秘书,也是省厅1992年首批授衔的民警,也是泸州站派出所“元老级民警”之一。他曾用各种方式多次向上级反映诉求,并曾多次参加协调处理的会议或商谈。           在舒先雄看来,泸州站派出所是“光明正大”出生的,并非外界所说的“出生时便有先天不足”.“派出所是合法成立的,有一系列正式的文件确认,也有正式的成立仪式”.           1992年12月13日,隆叙铁路隆昌至泸州段贯通。在现场办公会上,当时的一位四川省副省长明确指示:“要在明年4月1日隆泸段投入运营。”           第二年年初,隆昌至泸州的铁路开通货物运输,管内临客333/334次也随之开行(该线路开行约1年后,因严重亏损而暂停客运业务-记者注)。           开通客运、货运业务,势必需要加强安全保卫工作,成立相应的公安机构。泸州的领导班子多次开会商讨此事。           第一步是由泸州市公安局向四川省公安厅请示,要求“组建泸州市公安局铁路公安分局”.此方案意味着成立一个隶属于地方公安机关的机构,公安业务处于泸州市公安机关的领导之下。           但是,按照当时的管理规程,铁路公安是我国公安系统中单一序列警种,是由公安部直接派驻铁道部的人民警察,专门负责铁路运输,四川省公安厅无权批准建立铁路公安机构,只能审批行政公安。因此,该方案最终夭折。           成立公安段的预想再度落空           第一方案受阻后,时任泸州市公安局局长的周某向“四大家”领导汇报后,提出了第二个方案,即“请求国铁解决公安机构”.           该方案选择了另一条路径:建立一个隶属于铁路公安机关的机构,处于铁路公安机关的领导之下。           《铁路法》第43条规定,铁路公安机关和地方公安机关分工负责,共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的治安秩序,由铁路公安机关负责维护;铁路沿线的治安秩序,由地方公安机关和铁路公安机关共同负责维护,以地方公安机关为主。           按此规定,火车站的治安由铁路公安机关维护。火车站的公安机构显然应属于铁路公安序列。因此,新方案更契合法律的规定。           新方案也先后出现了几个不同的操作细则,首先付诸实施的是成立“公安段”.           按照成立“公安段”、编制60人、实行重庆铁路公安处和泸州地方铁路分局双重领导体制的思路,经过沟通,1993年2月6日,重庆铁路分局、泸州地铁分局共同向成都铁路局提交请示,该请示最终报送到铁道部。           但是,这一方案也未获通过。主要的原因在于,要成立“公安段”,前提是该铁路属于“国家铁路”或符合条件的“合资铁路”.           所谓“国家铁路”,是指由国务院铁路主管部门(即当时的铁道部)管理的铁路。“合资铁路”则是市场经济发展的产物,由铁道部与地方政府、企业或其他投资者合资建设和经营的铁路。           关于合资铁路的公安机构体制问题,有关文件明确规定,铁道部与地方政府、企业和其他投资单位合资修建的铁路干线和重要支线,凡由国家铁路行使管理或被委托业务上代管的,其公安工作均由铁路公安机关负责。           合资铁路建立公安机构必须根据铁道部、公安部的有关规定,严格执行报批手续;设立公安处由公安、铁道两部批准;设立公安分处、段,由铁道部批准,报公安部备案。           合资铁路的公安机关是国家公安机关的派出机构,受合资铁路和上级铁路公安机关的双重领导,公安业务工作以所属上级铁路公安机关领导为主。           按照这些规定,合资铁路本有成立公安分处、段等公安机构的可能性,但前提是“铁路干线和重要支线”.           那么,什么样的合资铁路才可以成立公安分处、段等公安机构?由于有关部门拒绝采访,记者并未获得权威解答。           采访中,有不愿意公开身份的业界人士声称,是否可以成立公安分处、段等公安机构,取决于铁道部是否在“合资”中处于控股地位。“报批的隆泸铁路是否属于这种情形,各方并未有完全一致的认识,如果铁道部认为自己并未在该条铁路中控股,也就很难批准成立公安分处、段等公安机构”.           记者试图了解该说法是否属实,成都铁路局有关人士拒绝接受进一步采访,只是表示隆泸铁路属于地方铁路,“完全没有纳入国铁运行图,不属于成都铁路局的管辖范围。”按其描述,该铁路与成都铁路局完全没有干系。           根据这一说法,该铁路属于地方铁路(指由地方政府管理的铁路-记者注),连合资铁路都不算,与铁道部毫无关系,那么,成立公安分处、段等公安机构的可能性将微乎其微。           尽管记者无法核实该方案未获通过的真实原因,关于隆泸铁路究竟是地方铁路还是合资铁路也存在不同看法,但可以确认的是,成立“重庆铁路公安处泸州公安段”的努力再度宣告失败。           降格申请成立派出所           两次动议都被否决,隆泸铁路的公安保卫工作陷入两难。           一方面,成立公安机构遥遥无期;另一方面,1993年5月1日,铁路货运和管内临客均已开通,安全保卫工作又不可或缺。           压力之下,当地在“成立铁路公安所管辖的公安机构”这一框架之下开始更多的尝试。           1993年8月8日,四川省地方铁路局泸州分局致函重庆铁路分局,请求成立“重庆铁路公安处泸州铁路中心派出所”.           与此前方案相比,“公安段”降格为“派出所”.按照管理职权,作为铁道部的直属单位,成都铁路局有权设立派出所,因此,新方案操作性更强。           中国青年报记者注意到,1993年3月8日,铁道部成都铁路局重庆分局与四川省地方铁路局泸州分局曾签订《联合经营隆叙地方铁路隆泸段临时运营协议书》。由于有关方面拒绝采访,记者无从核实其真实性,如果该协议属实,这条地方铁路由地方铁路和国家铁路联合经营,这可能让铁路系统有解决问题的内在动力。           在各方努力下,1993年8月11日,重庆铁路分局向成都铁路局提交请示,申请成立“重庆铁路公安处泸州火车站派出所”,编制为40人。           成都铁路局收到报告后要求,在泸州成立“火车站派出所”需经四川省公安厅批准授权。           泸州市随即通过四川省地方铁路局向四川省公安厅提交了“关于设立四川省地方铁路公安机构的请示”.1994年1月3日,四川省公安厅批复同意设立该机构。           1994年1月29日,以四川省公安厅的文件等作为依据,成都铁路局同意“重庆铁路公安处泸州火车站派出所挂靠重庆铁路公安处”.           有了成都铁路局和四川省公安厅的文件,泸州站派出所终于有了“准生证”,能合法“出生”了。           刚成立时业绩还是不错的           1994年4月1日,“重庆铁路公安处泸州火车站派出所”正式挂牌成立,该所为正科级单位,实行重庆铁路公安处和泸州铁路分局双重领导,业务以重庆铁路公安处领导为主。           此前,重铁分局、重铁公安处以多个文件形式,分别就该机构挂靠成铁公安局重铁公安处进行了批复、下发了通知。           在成立大会上,重铁公安处领导宣读了干部任命通知,同时比照《人民警察警衔条例》给首批派出所干警授予了警衔。派出所民警的警官证、工作证、上岗证等均注明其工作单位为成都铁路公安局重庆公安处。           根据有关文件,该派出所按照有关法律的规定,实施国铁公安机关的公安保卫工作业务。日常工作中的刑事案件立破案、治安处罚、留审、收审、劳动教养、提请逮捕等按国铁公安派出所办理的程序和规定实施。该所公安干警的管理按照现行国铁公安干警的管理规定执行。           该所移送的案件由重庆铁路检、法两院受理,办案经费由地方铁路支付。           泸州站派出所成立之初,取得了较好的业绩,当年即追回各类铁路器材3000余公斤,追回钢护栏和各类钢材1000公斤,追回各类运输物资1000余公斤,合计价值10余万元;查处治安案件100余件,侦破刑事案件11起,打击处理各类违法犯罪人员100多人次。           1994年到2001年,派出所共立治安案件460余件,查结率都在95%以上,治安处罚有关人员300余人次;共立刑事案件56件(其中重特大案件5件),破案率为78%,刑事拘留违法犯罪嫌疑人43人次,追回各类物资价值人民币60余万元;累计处理各类铁路交通事故90余件。为铁路挽回或减少损失40余万元;处置群体突发事件3起。           隶属关系的混乱导致派出所“无主”           可是,好景不长。在随后推进的改革中,各种矛盾开始显现,泸州站派出所渐渐成为“三不管”.           1998年,应四川省地方铁路局申请,四川省公安厅成立了四川省地方铁路公安处。此举对泸州站派出所而言,关系重大。           该处的成立,事实上形成了同一个单位(即四川省地方铁路局)申请成立了两个隶属关系不同的铁路公安机构:一个是新成立的由四川省公安厅直接领导的“四川省地方铁路公安处”,另一个是此前成立的泸州站派出所,挂靠于重庆铁路公安处领导之下,最初也是以“四川省地方铁路公安机构”名义获批的。           这两个不同的公安机构究竟是什么关系?有关方面并未厘清理顺。随着时间的推移,反而出现更多的“糊涂账”:后者的所长兼指导员、副所长、一名民警等3人还被前者吸收录用。           多年来,两者按照不同的轨迹运行,泸州站派出所的日常工作和干警仍按“国铁公安”的规定管理,干警的警衔按照国铁干警警衔的管理规定晋升,服装和警号同样按照国铁干警配发,其中包括2002年配发的新式制装和警号。           而被“省地方铁路公安处”吸收录用的3名民警,并未按程序进行任免。这就造成了3名民警既是“重铁公安处派出所”民警又是“地铁公安处”民警的双重身份。在泸州站派出所内部,此举造成了一定的震荡。           2002年,四川省地方铁路局泸州分局改制成为四川泸州铁路有限公司,矛盾进一步显现。           公司未报请重铁公安处同意,即单方面任命派出所指导员,并将派出所纳入企业改制。           派出所由此内部矛盾加剧,民警集体签名,要求理顺关系,认为派出所不应当单纯纳入企业编制参与改革。           纷争中,泸州站派出所渐渐成为一个烫手山芋。           该所挂靠的国铁公安系统试图“割掉尾巴”,2002年3月22日,成都铁路局以文件形式,批复同意了重铁分局《关于移交泸州地方铁路公安机构的请示》:泸州地方铁路火车站派出所不再挂靠重庆铁路公安处,移交四川省地方铁路公安处管辖。           当年4月,时任重铁公安处书记、处长等一行到四川省地铁公安处商洽对泸州派出所管辖权的移交。           由于没有达成共识,双方均在推诿,派出所“移”而未“交”.           尽管没有完成对泸州站派出所管辖权的移交,重铁公安处实际上却放弃了对泸州火车站派出所的管理,被指责为“一丢了之”.           另一面,泸州站派出所最初是以“四川省地方铁路局泸州分局泸州火车站公安派出所”名义获批的,从纸面字样的逻辑进行分析,后期成立的“四川省地方铁路公安处”应系其上级单位,该处不接手这次移交,被指责为“该接不接”.           “无主”格局期待破解           泸州站派出所的“无主”格局由此形成。那些曾被授予警衔的民警也不能正常晋升,没有正常的培训,没有完成换装,有了刑事案件也没有正常渠道上报。           其间,铁路公安机关发生了重大改革,转为公安部直接垂直领导管理,铁路公安警察转为国家机关公务员身份。漩涡中的泸州站派出所民警却没有机会参与此次改革。           同时,铁路实行政企分开,组建中国铁路总公司。           派出所的人员多次反映问题,提出建议方案,但这些呼吁却石沉大海,没有实质性回应。           泸州站派出所由此逐渐成为一个越来越难解的“历史遗留问题”,在改革进程中无所适从。           在接受中国青年报记者采访时,屡屡受挫的派出所民警也顾虑重重,一再要求记者不要公开自己的姓名。           “派出所处于这样的境地,火车站的治安不言而喻,社会影响恶劣,我们作为警察,不能正常开展工作,还有群众揶揄我们‘究竟你们是不是黑警察哟',感觉非常窝囊,法律的尊严何在?”一名不愿具名的警察表示,“我们迫切地想知道,自己算是一名警察吗?如果我们在工作时牺牲了,算烈士吗?”           “我们内心也非常纠结。”他说,“不干工作吧,不对头,这是警察的分内职责;干工作吧,又没法干。”           记者前往成都铁路局、四川省公安厅、重庆铁路公安处采访,却无一例外地被拒绝。