涉农资金绩效审计的难点及实现途径

青岛市审计局 周小波

党和国家历来重视“三农”工作，2004年至2015年连续12年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。各级财政涉农资金逐年大幅增长,全面开展涉农资金绩效审计、提高使用效益是社会各界的期望。本文对涉农资金绩效审计面临的新问题和新形势进行了分析，并提出完善涉农资金绩效审计的实现途径。

一、涉农资金绩效审计面临的新问题新形势

（一）涉农资金的特点与绩效审计的发展不相适应。涉农资金总体规模大、种类多、涉及面广，单一资金量小，具有面广、链长、点多、量小的特点。从横向看，资金来源面广，涉及财政、发展改革、水利、农业、林业等部门；从纵向看，资金分配链条长，涉及中央、省、市、县、乡五级政府；从资金流向看，受众面广，不但包括涉农机构、企业、合作化组织，而且还涉及农村千万农户。因此，客观上增加了绩效审计工作的难度。一方面，开展涉农资金绩效审计的实施主体受到限制，涉农资金来源一般包括中央、省、市、县、乡等各级财政，以中央和省级资金为主，其他各级财政按照一定比例配套，具体管理使用的主体是县级有关主管部门。根据审计管辖权限，县级审计机关无权审计本级以上的财政资金，而省级以上的审计机关缺乏足够的审计资源应对数量众多的涉农资金绩效审计，绩效审计的需求与实施审计主体匮乏之间的矛盾突出。另一方面，涉农资金涉及范围广与实现审计全覆盖发生冲突，涉农资金项目多,存在“小而散”的特点，增加了审计全覆盖的难度。面对涉农资金审计全覆盖的要求，很难满足对每一个项目、每一笔资金进行详细的审计监督和绩效分析, 对每一环节、领域、审计对象难以审查到位，更难审深审透。

（二）涉农资金的管理模式与绩效审计评价不相适应。现行体制下，涉农资金多头管理，涉农项目由不同部门单独申报和组织实施。目前开展的绩效审计多是针对具体的资金（项目）进行经济性、效率性和效果性评价，而对多头管理模式下存在的同类项目之间的效果比较、项目交叉重复等体制问题缺乏有效的应对，绩效审计评价不够全面和深入。同时，多用途投入的涉农资金制约了绩效审计的效果性评价。如为了提高农业综合生产力，一般采取包括农田水利建设、良种补贴、物化补贴等多种支农方式，因此农业综合生产力的提高是多方面因素综合作用的结果。在这种情况下，绩效审计无法对特定涉农资金的效果性进行评价。

（三）城乡二元结构现状与绩效审计的要求不相适应。一是落后的管理水平与绩效审计内在要求存在矛盾。突出表现在城市和农村基础设施建设管理体制不统一，以供水为例，城市供水由市政部门负责，而农村供水由水利部门负责，各自的管理模式和标准不同，由此产生工程设计、施工和监理等适用标准一系列问题，致使在绩效审计评价标准的选择上无所适从。二是重建轻管的现象严重。作为涉农基础设施建设项目投资主体的县级及以上政府只负责投入项目建设资金，不包括运行维护资金。多数县级公共服务设施管理机构并未延伸覆盖至农村地区，运行管护机制尚未建立。并且，大量的涉农基础设施建设项目建成后移交给当地乡（镇）政府，但乡（镇）政府并无专设机构接收和管理，造成无人管理的状态。三是涉农建设部门管理理念落后。有的农村地区涉农基础设施建设项目规模已达到国家规定招投标的标准，应公开招投标。但现实中，涉农建设项目招投标不公开、随意变更招标主体、暗箱操作等违法违规问题依然突出，相关涉农主管部门不能严格依法组织涉农项目建设。

二、推进涉农资金绩效审计的实现途径

面对上述新形势、新问题，要采取改革创新的办法，明确现阶段涉农资金绩效审计目标，完善绩效审计方式方法，逐步推动问题的解决。

（一）合理确定绩效审计目标。现阶段，囿于涉农资金管理相对落后，应注重真实性、合法性与经济性、效率性、效果性各有侧重的绩效审计目标。在真实性、合法性审计方面，针对涉农资金存在的管理理念落后等情况，注重揭示涉农资金管理使用不规范、财经法规执行不严格、招投标流于形式等违法违规问题，促进建章立制，依法合规管理使用涉农资金。在绩效审计方面，重点关注城乡管理体制不统一、涉农项目重建轻管等体制机制所产生管理粗放、责任主体不明晰、管护机制不健全的问题，促进涉农资金管理体制机制的完善。为了有效缓解审计资源不足和审计全覆盖要求的矛盾，可同时对多个同类涉农资金“打捆”开展专题目标绩效审计，从而提高审计效率。如近年来山东青岛市审计局开展的良种补贴、粮食直补等政策补贴类资金绩效审计，专题绩效目标定位于惠农补贴政策落实执行是否到位、资金拨付管理效率高低等方面，促进政策落实和关键环节高效管理；开展农田水利建设、村镇供水等涉农基础设施建设类资金绩效审计，专题目标定位于项目规划的科学性、可研的充分性以及运转维护的有效性等方面，揭示普遍性和共性问题，促进涉农建设项目决策、管理和运转维护水平的提高。

（二）积极创新审计方法。采取适当授权、上下联动的方式，充分发挥审计资源的整体合力和协同作战优势。在明确绩效审计目标的基础上，合理配置审计资源，科学安排审计项目。审计署特派办、派出局侧重于顶层设计的政策制定落实等宏观审计监督，着眼于配套措施制定执行、资金到位等方面；地方审计机关充分利用对所辖地域内的总体情况相对容易把握的优势，侧重于微观审计“跟进”，立足于涉农资金具体的效率性和效果性审计，由此实现资源共享、互通有无、互有侧重、互为补充，充分提高全国审计机关绩效审计合力，积极发挥审计建设性作用。同时，针对涉农资金多头管理的现状，改变以往单一资金纵向绩效审计为同类资金横向绩效审计，对不同部门实施多个涉农资金开展绩效审计，注重揭示项目多头申报、重复建设、以旧顶新以及管理职能交叉和制度上存在的管理漏洞等问题，促进涉农资金整合平台等体制机制的完善。

（三）探索涉农资金绩效跟踪审计。跟踪审计是政府投资投资建设项目常用的审计方式，具有全过程监督和整改及时等特点。结合涉农项目不同阶段的特点，尝试借鉴跟踪审计的做法，强化关口前移，探索涉农资金绩效跟踪审计。在前期准备阶段，重点关注规划编制、论证实施的有效性，揭示规划缺乏统筹协调和论证不足等问题。在计划阶段，重点关注计划的整体性和协同性，揭示规划与建设不同步、配套设施不完善等问题，强化源头控制，提高计划的科学性和合理性。在实施阶段，重点关注关键环节的质量控制、管理效率及实施效果，揭示管理缺位、效率低下等问题，促进涉农资金管理水平的提高。在管护阶段，揭示产权不明晰、责任主体不明确、管护机制未建立等体制机制问题，提出相关建议，推动完善国家治理。通过对涉农资金绩效跟踪审计的开展，了解农业、农村改革发展中的变化和农民的诉求，对政策执行中出现的新情况新问题及时跟踪，重点剖析，为宏观政策服务。