关于深入推进新一轮农村改革的思考
农业、农村和农民，是立国之本，强国之基。习近平总书记指出，要把发展农业、造福农村、富裕农民、稳定地解决13亿人口的吃饭问题作为治国安邦重中之重的大事。做好“三农”工作，关键在于要向内寻动力、向改革要活力，充分认识到当前的农村建设，是系统性、综合性的经济战略发展大改革，是城乡关系、工农关系上的大调整，是新中国成立并确立土地集体所有制以来，继上个世纪80年代初期和2003年开始的农村税费改革之后的新一轮农村改革。深入推进新一轮农村改革，制高点在于，要深刻认识深化农村改革的历史发展阶段及其必要性，开展顶层设计;切入点在于，要以乡村社区化和城镇现代化为两翼，构建发展新模式，联结城乡，打破城乡二元结构，解决资金困局，内生动力，推动经济纵深发展，助力经济腾飞;支撑点在于，要在国家层面整体推动，建立现代农业保障机制，解决“三农”问题发展的后顾之忧。以新一轮农村改革为契机，深化改革理念，创新改革途径，共享改革成果，全面完成农村现代化的伟大历史使命。
推进新一轮农村改革是历史与时代的必然选择
农业、农村和农民发展与中国社会的现代化进程密切相关，是我国经济社会历史发展进程中的一个重要组成部分。全面推进新一轮农村改革，不仅是历史发展的必然选择，也是时代发展的必然要求。
第一，农村发展处于新的历史阶段。改革开放以来，我国在农村发展策略上，实现了两次大的调整。第一次是1980年代初期实施的家庭联产承包责任制，实现了农村土地制度的重要转折，粮食总产量从1978年的6095亿斤，增至2013年的60194万吨，以占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。第二次是2003年全面铺开的农村税费改革，在法律层面明确和规范了国家、集体和农民之间的权利义务关系。两次农村发展的战略调整，充分调动了农民积极性，提高了农民收入，对我国农村和国民经济的快速、健康和可持续发展，产生了积极、深远的影响。但在现阶段，我国经济社会的发展进入了转型发展的历史新阶段，既有改革的红利已基本消耗殆尽，现行农村经济发展模式和体制，已难以适应中国经济全面发展的客观要求，新一轮农村改革势在必行。
第二，“三农”发展面临新的瓶颈。2013年我国的城镇化率为53.73%，其中在农村保留有承包地、宅基地和住房，家人仍然留守农村，自己年老也可能返回农村“半城市化”人口数量占据18%左右。城乡差距不断扩大，农村发展明显落后于整个经济社会发展。农村经济发展模式问题并未得到根本解决，农村土地归属和权益尚未得到有效保障，农村发展资金难以筹集;农业耕地减少，资源短缺，粮食生产面临严峻挑战，农业制度和政策滞后;面向农业及农村的物化劳动投入少、农业生态环境差、抵御自然灾害能力弱;农民居住环境、生活水平与城市还有较大差距，农民素质还有待进一步提高。这些都已成为阻碍全面建设中国特色社会主义小康社会的突出问题，突破“三农”发展瓶颈，迫在眉睫。
第三，“三农”策略亟待实现宏观调整。在历经两次大的战略调整之后，党和政府总揽全局，深谋远虑，党的十六届五中全会首次明确提出了加快社会主义新农村建设的重大决定，党的十七大、十八大均把解决好“三农”问题作为全党工作的重点和实现国家发展的重要战略方向。各省市区纷纷出台农村改革指导意见和实施方案，以社会主义新农村建设、新型农村社区化建设为突破点，开始由试点走向全面铺开，建设热点也从江苏、浙江、山东等经济发达的东部省份，转向湖南、湖北、河南、安徽、陕西等中西部省份;建设重点已经从城郊结合部、非农产业发达的农村，转向城市规划区以外的不发达农村区域。当前的农村改革，为探索新的农村发展模式进行了有益探索。但是也应看到，当前的社会主义新农村建设、农村社区化建设，仍面临着一系列问题：资金瓶颈没有解决，基层政府仍面临公共投资债务风险;农民仍缺乏有效参与，多数土地集中流转并没有给农民带来预期的实惠，农民生存与发展问题并未得到根本解决;农业基础薄弱，产业结构不够合理，农业市场化、产业化程度较低，农村投资环境较差，政策优势可利用空间有限，传统农村经济发展模式难以为继等等，“三农”发展策略亟待实现宏观调整。
因此，加快农村改革，推动农业发展，增加农民收入，深入推进新一轮农村改革，不仅是全社会的普遍共识，亦是在当前经济发展的大背景下，挖掘内生动力，释放经济潜能，推动我国经济全面、持续发展的必然需求，是全面建设小康社会、应对社会主义市场经济的挑战和日趋激烈的国际竞争的客观要求，更是时代和历史的必然选择。
经济转型发展是新一轮改革的基础动力
中国经济已步入新的发展阶段，必须更加注重依靠转型升级。经济的转型发展，及内需与外需、东部和西部、各产业之间和城乡之间的结构调整，为新一轮农村改革提供了良好的外部环境和强有力的基础动力。
第一，区域和需求调整是外驱动因。当前，总体外部环境趋于紧张，以内需为驱动，撬动中、东、西部合理布局，势在必行。2002年内需对经济增长的贡献率为92.4%，2014年上半年内需对经济增长的贡献率已达102.9%。扩大内需，实现由外向型经济增长向内需型经济增长转变是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。要从整体战略高度认识到，释放农村内需潜力，是调整区域发展、布局的重要杠杆。以激发农村需求为战略机遇，作为解决农业与城镇发展不协调、中东西部发展不均衡的内在要素。以中部农村崛起为基点，助推城乡互动化、一体化的进程，连接东部、西部发展，驱动新一轮经济全盘发展。
第二，战略和结构创新是主要方向。突出农村、农民和农业发展的政策优势，大胆突破家庭联产承包责任制的内涵，积极引进社会资本，保证制度创新，走具有全局意义的可持续发展道路。2013年，全年全社会固定资产对农户投资10547亿元，仅占全年全社会固定资产投资的2.36%;全年农村居民人均纯收入8896元，为城镇居民人均可支配收入的36.76%;农村居民食品消费支出占消费总支出的比重为37.7%，收入支配明显不够合理。要完善政府对农业、农村、农民的支持和保护体系，加大保护力度，提高农业的比较效益，形成向农业投资的激励机制和内在的市场动力机制。突出新一轮农村改革在经济社会全局发展过程中的重要地位，以战略创新为导向，实现农业、工业和商业之间、城市和乡村之间、中部和东西部之间的结构调整，改善需求结构，优化区域结构，全方位保障农村改革的开展。
第三，社会和生活转型是根本动力。统揽全局、着眼长远、与时俱进，深刻把握农村社会发展规律、发展阶段和发展任务的阶段性、地域性特征，整合农村的经济、政治、文化、社会建设，推行“集群化”发展模式。2013年，我国农业转移人口市民化的人均公共成本约13万元，按国家城镇化规划，2030年前我国要完成3.9亿农民的市民化，仅市民化所需公共成本就约要51万亿元，城镇化资金缺额巨大，按原有城镇化思路显然不太现实，难以实现既定目标。有必要以乡村社区化和城镇现代化为切入点，彻底打破城乡二元结构，解决资金困局;有必要全面推行“集群化”发展模式，实现农业规模化、产业化、专业化、现代化，深化工农产业布局。通过村镇的产业功能定位，形成与农产品生产、农民居住等联系密切、并能提供相关支撑的机构在空间分布上的聚集，形成强劲、持续竞争动力，整合农村社会发展的方方面面，有效地推动农村经济、社会的全面发展。
模式与机制创新是新一轮农村改革的主旨内容
站在历史的高度，从全局出发，探索经济发展新模式，突破家庭联产承包责任制的局限、加速推进乡村社区化和城镇现代化建设、积极破局当前经济发展的资金瓶颈，全面实现新一轮农村改革。
第一，农业产业化、规模化是主要形式。实现农业产业的组织创新和农业组织的分工与联合。依托当地资源特色、产品优势和经济情况，发展区域化、特色化的农业产业，不断拓展国际、国内两个市场;实现农业产业的专业化分工，将农业产业发展与工、商、供、销等密切结合;实现农业产业化与乡村社区化、农村城镇化的进程结合，在产业化过程中，实现土地功能的整合，再一次细化农民分工，推动农民身份向农业产业工人转变。要不断拓展农业产业经营和发展的规模效应，发展农业产品龙头企业，整合土地资源，丰富农业产品品种，实现产业发展的横向规模;发展完整的农业产业链，实现农业产业的纵向规模。要在农业产业化、规模化过程中，不断实现农业的品牌化，打造过硬产品，保证品质，提高市场知名度。以产业化、规模化为形式，实现新一轮农村改革的整体推进。
第二，农业专业化、社会化是主体内涵。农业的专业化、社会化，要以全面突破家庭联产承包责任制的历史局限为基础。传统意义上家庭联产承包责任制的“均田”政策、小地块上的小农家庭生产显然已难以满足适度规模经营及组织化、专业化的农业生产。一方面，要从我国农村整体发展的高度，规划、规范土地流转。2013年，全国承包耕地流转的面积达到了3.4亿亩，流转比例为26%，比2012年提高了近5个百分点。通过土地流转，实现了集中连片种植和集约化、规模化经营，节约了生产成本，促进了农业发展和农民增收，初见成效。要结合“一村一品”、“一镇一业”的发展方式，依托各级政府，以农产品、农业行业为规划原则，引导土地有序流转;另一方面，以此为基础，大力发展专业化经营或联合经营。结合农业生产和社会服务，大力发展合作组织，积极鼓励城乡的资金、人才、技术、物资、信息等通过各种形式合作经营，促进农村经济全面发展，繁荣农村经济。要打破“一户一品”、“一家一业”的局限，在保证农民资产收益权益不变的前提下，将农田、农业、劳动全面推向社会和市场，坚持政策扶持、市场运作、服务规范、培植壮大的原则，完善农业专业化、市场化的公共服务功能，建立公益性服务与经营性服务兼备，产业专业服务、农业综合服务并举的农业社会化服务体系，多方面提升新一轮农村改革的品质。
第三，乡村社区化、农村城镇化是基本途径。引入社会资本，在城镇现代化的进程中，推进乡村社区化。未来我国城镇化进程依然保持较快推进，预计到2020年，我国城市化率将达到或超过60%，2050年超过70%，这将为经济社会发展带来持久的动力。坚持城乡土地利用、开发的同步原则，根据现有城区大小，与配对开发的农村人口、农产品特色及产业发展规划等，在现有城镇外围进行适度拓展。与之匹配开发的农村，则根据农村土地流转规划，进行土地功能区分，将适合居住的土地，纳入住宅、生活区域建设;适合农业产品开发的土地，纳入农业产业开发之中。村庄社区化得以实现，实现农村节能省地型住宅建设，实现集群居住，城镇化过程大为加快。同时，通过合理利用农村土地资源、土地的合理流转，实现城乡间的互补、互动以及产业之间的协调，实现土地资源的资产效益，带动相关产业的发展，以此驱动城镇化进程。
第四，积极破局资金瓶颈是农村大变革的关键要素。当前，我国城镇化率每提升一个百分点，需要至少1万亿元的配套资金支持，仅仅依靠国家财政支撑，显然很难实现发展的可持续性。应树立与农村产业、集群相适应的思路，坚持城乡配对开发原则，积极引进社会资本，参与农村规划、农村社区建设、农业产业发展、环境治理等工程，并使之与城镇的城市开发同步进行。社会资本通过地产开发和产业开发获得商业利润;农民则在保证其土地收益权的前提下，通过房屋置换过程中的价值增值和农业生产资料增值获得收益;政府通过出让土地获得土地资金，并用此回购社会资本的商住房以满足农民的置换需求。即使各地因社会资本引进情况不同、本身经济发展基础不一，少数区域也仍可能存在部分资金缺口的问题，但也完全处于可控范围之内。通过城乡土地整体打包规划，配套开发，以生活区域划片、村庄社区化的方式，实现农村节能省地型住宅建设，实现集群居住，加速城镇化过程。在社会资本的社区开发过程中，也同时解决了村内道路、给排水和垃圾处理设施建设，人畜混居等突出问题，改善了农村环境卫生状况和村容村貌。在农民、政府和社会资本共赢的模式中，农村发展的资金问题得以真正解决。
整合农业资源是新一轮农村改革的根本保障
农业产业化、规模化、专业化、社会化，是未来农村经济发展的根本方向。要从根本上保障新一轮农村改革的成果，有必要从各地探索农村经济发展模式的现状出发，在国家层面，汲取经验，整合资源，调整策略，为全面推动新一轮农村改革保驾护航。
第一，农业现代化进程需要国家宏观层面的资源整合。农业现代化进程，是农村土地、劳动资源、农业资金、农村文化资源等要素重新整合的过程。在国家顶层设计层面，解放要素，整合资源，整体推动，是农村经济发展的重要保障，是由农村改革撬动全社会新一轮经济发展热潮的必然要求。
重新整合土地资源，要从新时期经济全球化和国内大市场的目标定位，在保证土地权属关系、保证土地流转效益的过程中，根据区域自然资源特点，减少资源储备量少、资源耗费量大的农业产业，积极发展资金和技术密集型产业，增加外向型产品的生产，发挥土地资源的重组效应;重新整合劳动资源，要从进一步细化农业劳动者分工、提高劳动效率的角度，通过农业集约化经营，引导一部分劳动者从传统、产中环节向高效、产前产业环节转移，向非农产业转移，创造更多就业机会。以惠农政策为导向，加强教育培训，提高农业劳动者的素质和能力，实施农村社会保险、失业人员救助机制等措施;重新整合农业资金资源，以农村社区化、乡村城镇化为驱动，吸引社会资金参与，破解资金瓶颈。继续加大基础设施投入建设，改革农村财税制度，为农村发展提供资金保障。加大农村文化资源和农业组织资源整合力度，对各农村区域民俗、建筑、饮食、民间工艺等文化资源进行摸底统计，充分发掘其历史内涵、发挥其经济效益。以农业规划、农村管理组织的优化为途径，加大对农业组织资源的整合力度。通过顶层设计，因地制宜，以政策为导向，以资源为基础，以改革为契机，全面实现农村资源的组合效应、惠民效应和整体效应，推动农村社会的深层变革。
第二，新一轮农村改革的实现需要国家层面的制度保障。完善农业的制度保障。首先，明确发展方向。要举全国之力，在中央政府的层面，明确当前农村改革的整体方向，明确当前的农村发展和改革是与城乡一体化进程密切结合，与我国经济社会发展全局紧密结合的系统工程;其次，完善法律保障。通过法律手段保证农业生产要素的合理利用，科学界定农业与其他部门的权益，确保农业市场化发展过程中政府对农业和农村工作的控制和干预的职责、范围，在法律的保障中，将农业和农村发展推向市场。再次，加强支撑制度建设。完善相应的农业改革、发展制度建设，确保农业面向市场的过程中，尤其是在乡村社区化、城镇现代化和城乡一体化的进程中，以制度建设保证其稳定性、明确性、规范性及可操作性，避免制度的缺陷对农业的消极影响，保证农业在市场中的规范地位，以及政府对农业扶植的力度。
第三，农业现代化的发展需要抗风险能力的全面提升。其一，大力发展农业商业保险，完善商业保险服务体系。2013年我国农业保险保费收入306.06亿元，同比增长27.4%，农业保险承保主要农作物突破10亿亩，其潜力可更进一步挖掘。鼓励支持各类保险公司到农村地区设立分支机构，增强保险业在农村的服务能力;鼓励支持保险公司研究农业发展保险的特点、需求，开发新的农业保险产品，如种植保险、养殖保险、农房保险、与农业生产相结合的各类农民人身保险等，构建多元产品体系;尝试推进设立农村保险互助社等新型农村保险机构试点;尝试开发农民健康和养老保险经营新模式等等。其二，在加强完善农业商业保险的基础上，要进一步拓宽农业保障的覆盖面，作为农业商业保险的有效补充，建立国家农业现代化发展保障基金。通过农业保障基金的设立，进一步鼓励带动农业产业化资金投入，同时避免农业风险资金来源单一化。可以在城乡互动开发的过程中，从三个方面筹集国家农业现代化发展保障基金：参与城乡协同开发的社会资本;政府出让土地所获得的收益;农业规模化经营所获取的收益。按照收益比例和相应规定，各自缴纳农业发展风险基金。避免土地流转、整合以及农业产业化过程中，因农业企业破产或其他因素而引发的不良连锁反应甚至进而产生土地私有化风险。通过国家农业现代化发展保障基金的设立，有效弥补商业保险的局限，增强抗风险的灵活性和可操作性，进一步分散风险，切切实实地按市场原则来发展现代农业，实现新一轮农村改革。
实现农村改革的全局推动，实现体制与机制创新和经济优质高速增长，是新一轮农村改革的伟大意义。李克强总理指出，农业是安天下稳民心的产业，要坚持把解决好“三农”问题放在全部工作的重中之重。深入推进新一轮农村改革，是农业由传统走向市场、农村由落后迈向现代、农民由传统生活方式走向现代城镇化生活的历史进程，它是党和政府在中国社会城镇现代化、城乡一体化进程中所必须完成的历史使命。新一轮农村改革，是中央政府的宏观把握和整体推进，以农业的市场化、农村的社区化、农民的居民化为主要形式，通过经济发展模式的创新，在完善的现代农业保障体系中，集约资源，消化产能，增速经济，优化品质，全面完成社会主义新农村的建设。依托“三农”的解决，充分释放广大农村发展、城乡协同开发所带来的巨大经济潜能，通过制度创新、模式创新，统筹规划，因地制宜，激活要素，以村促城，以农促工，建立起既符合市场经济要求，又符合国际通行规则的体制机制，使其成为我国经济社会全面发展的又一全新动力，确保全社会共享改革发展的成果，从而实现新一轮农村改革的宏伟目标。
(作者系湖南外贸职业学院党委宣传部部长)