滚动预算激励政采追求物有所值

今年起，北京市部分预算部门将试编三年滚动预算。此前，河北省级、芜湖县等也曾试行这种预算模式。对于这一变化，业内人士关注的是，作为政府采购活动的逻辑起点，滚动预算的编制会给政府采购带来什么变化和影响？

滚动预算符合跨年度预算平衡精神

对于熟悉财政业务的人而言，滚动预算并不是一个新鲜词汇，它又被称为连续预算或永续预算，是指按照“近细远粗”的原则，根据上一期的预算完成情况，调整和具体编制下一期预算，并将编制预算的时期逐期连续滚动向前推移，使预算总是保持一定的时间幅度。简单地说，就是根据上一期的预算指标完成情况，调整和具体编制下一期预算，并将预算期连续滚动向前推移的一种预算编制方法。滚动预算的编制，可采用长计划短安排的方式进行，即在编制预算时，可先按年度分季，并将其中第一季度按月划分，编制各月的详细预算。此时其他三个季度的预算可以粗一些，只列各季总数，到第一季度结束前，再将第二季度的预算按月细分，第三、四季度及下年度第一季度只列各季总数，依此类推，使预算不断地滚动下去。

“滚动预算，完全符合十八届三中全会倡导的建立跨年度预算平衡机制的精神。”浙江省财政厅政府采购监督管理处处长钱国兴评价说。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示，滚动预算突破年度预算的局限性，可以更好地适应项目特点，让预算更能体现政府政策目标。

上海金融学院财税与公共管理学院副院长章辉分析认为，一方面，滚动预算有利于建立起政府预算的动态平衡机制，避免财政资金的闲置，提高财政资金的使用效益，尤其是时间效益。另一方面，这种预算编制方式还有利于政府预算的精细化和科学化，客观上为政府实施长期决策提供了制度保障。

激励“物有所值”

预算编制是政府采购活动的源头和起点。中央财经大学财政学院院长马海涛指出，滚动预算对政府采购的直接意义在于，能提高政府采购预算的科学性、规范性。

“从理论角度看，滚动预算适合那些项目实施周期长、项目成本难以测算的采购项目，如跨年度的工程类采购和部分服务类采购。”章辉认为，就政府采购而言，滚动预算有利于激励采购中追求“物有所值”，避免“为预算而采购”，从而提高采购资金的使用效益。同时，有利于跨年度项目的预算资金安排，提高政府采购资金的预算执行率；也有利于提高“过程即产品”的服务类采购的预算精准性。

杨志勇分析说，预算均衡执行可进一步提高采购效率，形成良性循环。他认为，有了良好的滚动预算，政府采购活动将更加有序，不必为了赶年度支出进度而低效率采购，可以提前安排所需资金，可以更好地按照项目进度进行，甚至可以相应地编制中期政府采购计划，从而进一步提高政府采购的效率。

实践则直接说明了滚动预算的效果。据钱国兴介绍，浙江虽然没有“滚动预算”的提法，但事实上一直在做预算项目库建设，即对项目预算进行滚动编制。结合近些年的工作实践，他告诉记者，与年度预算相比，滚动编制具备早编、细编及与市场衔接紧密这三个优点，能为政府采购带来积极影响，即早编有利于提高政府采购效率；细编有利于政府采购需求标准化的建设；同时，可以与市场紧密衔接，在一定程度上抑制政府采购价格虚高现象。此外，滚动预算也利于预算均衡执行，能有效解决突击花钱问题。

对编制能力提出更高要求

滚动预算虽然是一种较为科学的方式，但也对编制工作本身提出了更高要求。杨志勇说，滚动预算也有编制好坏的问题。好的滚动预算要求准确预测政府可支配资源，算出有多少可支配财力，并能够按照政策的要求，区分支出的轻重缓急次序，对支出作出科学的安排。收支预测技术、收支预测部门的确定、中期预算的编制主体选择等等是否科学都与中期预算编制的好坏有关。

“当然，也不能看到资金结余或结转，就认为资金效率存在问题。”杨志勇分析道，政府活动是在市场中进行的，而市场是千变万化的。外部条件的变化很容易导致一些本来应该在预算年度支出的资金不能顺利支出。如果一定要完成所谓支出进度，那么财政资金的使用效率可能更低。相反，如果资金能够顺利结转，政府采购效率反而可能提高。滚动预算可以给用款单位更长时间进行选择，相应地，这降低了支出的不确定性，提高了计划的可行性。