基于潍坊尝试的城乡社会保险体系整合研究

潍坊市审计局 孟庆海 姜学凤

现阶段，我国社会保险体系与建设和谐社会尚不十分适应，由地方对社会保险体系进行的整合尝试，最终实现制度“大统一”，实现真正的全覆盖，也是理论界探讨较多的问题，本文试图以潍坊对本地域社会保险体系的整合尝试，对包括政府顶层设计责任、完善制度设计、财政对特殊群体的支持等整合途径进行探讨。

一、潍坊城乡社会保险体系整合的尝试

部分地方政府对城乡社会保险体系整合进行了尝试，如以山东省潍坊市为例，2005年4月，潍坊市在全省率先实现企业五险和机关三险社会保险费一票征缴。2007年10月，整合社保经办机构，在全省率先建立了“大社保”经办管理体系。实现社会经办机构的统一，对社保体系的统一也进行了初步的偿试。

一是对城乡养老保险体系的整合。根据审计机关的意见，2012年12月，潍坊市对主城区的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险进行了整合试点，统一改为城乡居民养老保险。实现统一缴费标准，统一保险待遇，统一经办机构三统一。但由于制度方面的原因，社会养老保险仍然分为城镇企业职工养老保险和居民养老保险，养老保险的二元化现象未得到解决。

二是对城乡医疗保险体系的整合。潍坊市截止2013年底，基本上实现了主城区新型农村合作医疗保险和城镇居民医疗保险的整合，实现在一定范围内的制度公平和底线公平，整合的当年，实现了基金的收支平衡，缩小了城乡居民之间社会保障方面的差距，缓解了社会矛盾。但由于制度方面的原因，社会医疗保险仍然分为城镇企业职工医疗保险和居民医疗保险，医疗保险的二元化现象未得到解决。

三是对工伤保险体系覆盖面的扩展偿试。潍坊从2010年开始执行“工伤先保政策”，即对出现工伤事故的所有人群实行由社会保险基金先行保障，确保工伤人员能及时得到医疗救治，较好的解决了未参保人员的工伤救助问题。但同时，以上政策与工伤保险基金的宗旨是不相符，社会保险，首先参保，才能享受保险待遇，因而扩大工伤参保覆盖面，制定覆盖全体居民的工伤保险制度，才能从根本上解决工伤救助问题。

潍坊在社会保险城乡一体化和服务体系建设上取得了长远进步，初步实现了：一项制度统筹城乡，一个机构管办一体，一条网络五险合一，人人享有基本保障、用一项制度覆盖所有人群的目标。虽然尝试属于地市级政府一种低层次的尝试，但可以为省、中央进行城乡社会保险体系整合提供借鉴。

二.整合城乡社会保险体系的制度设计思路 。

随着统筹城镇社会保险工作进展和统筹层次的提高，我国应逐步实现城镇社会保险体系的“大一统”，建立一个统一社会保险制度覆盖所有人群、统一待遇比例、统一管理机构的社会保险体系，真正意义上的社会保险全覆盖，实现制度上的公平与公正。

（一）整合城乡养老保险体系，建立统一的养老保险制度。

一是实行城镇养老补贴制度。根据财政负担能力，切实负担起对农民参保的财政支持，对待老年农民，应直接享受不低于最低生活保障标准的养老待遇。对尚处于缴费阶段的农民，财政应负担应由集体负担的部分。让农民能够参保、参的起保，享受与城镇职工平等的社会保险，中国的社会保险体系才能真正实现公平、公正。

二是建立统一的居民养老保险制度。将现行的城镇职工社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度（有的地方已经将新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度进行了合并，称城乡居民社会养老保险制度）进行整合，从制度上实现参保人员的公平与平等。财政应加大对参保农民、无业城镇居民的参保支持，使所有公民均享有公平的养老保险待遇。过渡期内实行“老人老办法、新人新办法”，建立职业年金，同时保证改革前后待遇水平不降低。适当降低灵活就业人员缴费负担，促进参保。

三是在全面实现企业职工基本养老保险全国统筹，建立健全中央与地方责任分担机制。将基础养老金和已退休的“老人”一部分养老金改为由中央负责，个人账户养老金、“老人”的另一部分养老金和“中人”的过渡性养老金由地方负责。

（二）整合城乡医疗保险体系，建立统一的医疗保险制度

一是城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成我国的基本医疗保障体系，符合我国国情并实现了从制度上的全民覆盖，在一定时期内必须继续坚持，同时可探索建立统筹城乡居民医疗保险制度。

二是不断完善医疗保险政策体系，制定医疗保险关系转移接续办法和参保缴费年限折算与互认规定，保障流动人口的医疗保障权益；按照“政策统一、标准统一、基金使用统一、管理统一”的规范，实现医疗保险地级统筹；建立门诊统筹，依托社区卫生服务机构，提高参保人员待遇水平，充分利用学校、社区的平台，为居民参保提供方便的服务，实现人员全覆盖，缩小不同群体间待遇差距。

三是逐步将现行的城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗保险制度、城镇居民医疗保险制度进行整合，建立分层次的医疗保险制度，考虑到农民和无业城镇居民的参保缴费能力和政府的补贴力度，分层次建立医疗保险制度，农民或无业城镇居民可以选择适当比例的医疗保险缴费水平，享受与之对应的待遇。

（三）全面推行统一的工伤保险制度，使工伤保险覆盖全体人民

我国的工伤保险制度未覆城镇无业人员和占人口绝大多数的农村居民，而这部分群体即使有保险需求，是无法得到满足的，这与社会保险的公平性是不符的。特别是我国的建筑业、采掘业等劳动密集型企业，大量使用农村居民和城镇无业人员，由于流动性较大，一般未能参加工伤保险，而这部分群体工伤事故层出不穷，职业病群体不断出现。从世界各国社会保险制度的发展史上看，基本上将工伤保险制度作为第一建立序列，并且实现工业与农业的全覆盖，我国应全面推行统一的工伤保险制度，使所有公民均享有工伤保险待遇。