浅析现行审计体制审计独立性不足及未来发展憧憬

阳谷县审计局  王莹

日前，国务院下发了《国务院关于加强审计工作的意见》，《意见》指出，当前形势下，各级审计机关要依法履行审计职责，创新审计方式，提高审计效率。今后审计工作中不仅要对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，而且也要对国家重大决策落实情况进行跟踪审计，要实现审计监督的全覆盖。

新出台的《意见》对今后国家审计工作的方位、目标和任务进行了精准定位。这意味着我国在积极探索中国特色审计道路上又迈出了重要一步。

然而，为了确保《意见》中对国家审计的目标和要求得以充分实现，一方面，所有审计人员依照《意见》要求不折不扣履职尽责，另一方面，还必须对现有的审计体制进行改革，特别是审计的独立性进行深入的研究与探讨。

国家审计是我国经济监督体系的重要组成部分，独立性是审计机关依法审计的根本特征和灵魂。我国现行审计法律制度对国家审计独立性的规定，较好满足了审计机关依法独立实施审计监督工作的需要，但在某些方面还不够健全完善，影响了国家审计机关独立行使审计监督权，制约了审计机关全面深入履行审计监督职责。

一、目前审计体制类型及存在的弊病

1、我国的审计体制类型。

世界各国审计体制主要包括立法型、司法型、独立型和行政型四种模式。其中，立法型体制下的国家审计机构隶属于立法机关，具有较强的独立性；司法型体制下的国家审计机构以审计法院的形式存在，依法享有司法权力，国家审计的独立性更为突出；独立型体制下的国家审计机构不隶属于任何国家机构，独立形成国家治理的分支；行政型体制下的国家审计机构从属于政府，具有相对的独立性。我国目前的审计体制类型就是典型的行政型审计体制。

2.现行审计法律制度在保障国家审计独立性方面仍然存在不足和缺陷
　　虽然我国行政型国家审计体制顺应了经济社会环境和民主法制要求，赋予了国家审计一定的独立性，较好保障了国家审计机关依法独立开展审计工作。但是，随着我国经济体制改革的不断深化和政府职能从管理型向服务型的转变，随着我国政务公开的推进发展以及社会公众对国家审计的期盼日重，现行审计法律制度已经难以满足新时期政治经济形势对国家审计独立性的发展要求，而且在某些方面显现不足与缺陷，对审计机关独立审计监督形成一定的制约与阻碍。
　　（1）同时对上级审计机关和本级政府负责的双重领导体制削弱了地方审计机关审计监督的独立性。《宪法》第一百零九条规定，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责。《审计法》第八条规定，省及省级以下的审计机关在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。从实践上看，上级审计机关和本级政府之间、上级政府和本级政府之间的工作目标和关注重点肯定存在着一定差别，在一定条件下这种差别可能会变得很大，这样地方审计机关的审计独立性必然倍受挑战与考验，特别是在落实上级审计机关部署任务和报送审计结果报告过程中，必然会处于为难和矛盾的境地。前些年，国家审计署加大审计公告力度，连续几年掀起了得到社会民众好评的“审计风暴”，而地方审计机关为何处于“失语”状态，发布的审计公告为何难以产生轰动效应，究其原因大概也在于此。
　　（2）先后向政府和人大报告本级预算执行审计结果的双重报告体制降低了审计机关提交审计报告的独立性。《审计法》第四条规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”（以下简称审计工作报告）。《审计法》第十七条规定，全国审计机关向本级政府提出预算执行和其他财政收支的审计结果报告（以下简称审计结果报告）。从法理上讲，审计机关是政府组成部门，理应向本级人民政府提交审计结果报告；审计机关是行政执法部门，也应当接受人大监督向人大提交审计工作报告。但从实践上看，代表政府向人大提出审计工作报告的主体是接受委托的审计机关，而政府对审计机关提交审计结果报告的内容可能会作适当的修改调整，这就造成审计机关向政府提交的审计结果报告和向人大提交的审计工作报告出现内容上的差异，使审计机关某些审计结果出现了两个版本，变相增加了审计机关审计报告的矛盾性，变相降低了国家审计监督的独立性。在上级审计机关统一组织审计项目、地方审计机关同时向本级政府和上级审计机关提交相关审计情况报告中，这种矛盾性现象也时有发生。
　　（3）现行经费保障和人事管理机制影响了审计机关开展审计工作的独立性。在经费保障上，正如前文所述，《宪法》和《审计法》均明确规定，审计机关履行职责所需经费列入财政预算，由本级政府予以保证。同时《审计法》第十七条规定，审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。这就形成了由财政部门审核审计机关经费预算、审计机关监督财政部门组织预算执行的监督者与被监督者相互制约的审计工作机制，虽然从本级预算执行审计来讲，是《审计法》立法的进步与创新，但从审计机关经费保障供给来讲，却对国家审计独立性形成了挑战与考验。在人事管理上，审计机关既是专门的行政监督机关，也是专业性很强的业务部门，对机关人员的审计知识和业务技能具有较高的要求，但审计机关没有独立的人事管理权，特别是没有自主的人员职业准入制度，不同程度地影响了审计机关依法独立履行法定职责。在外部人员调任管理上，常常出现专业不对口、对审计业务不掌握的现象。在公务员招录上，未对与审计专业相关的知识技能进行考试测评，可能造成审计业务能力更强的优秀人才被挡在审计机关门外。此外，对审计机关负责人的任免，一些地方政府只是走走程序，并未真正征求和认真采纳上级审计机关的意见与建议。
　　（4）现行审计项目计划管理制度限制了审计机关开展审计工作的独立性。《审计法实施条例》第三十四条规定，“审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。”《审计法》第三十八条规定，“遇有紧急情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。”从上述两个条款可以看出，审计机关确定年度审计工作重点和制定年度审计项目计划，必须符合本级政府和上级审计机关的要求（这里的上级审计机关既包括上一级审计机关，也包括更高级别的审计机关），这就是说，审计机关在制定年度审计项目计划时受到本级人民政府和上级审计机关的制约，缺乏高度的独立性。本来，基层审计机关由于人手少、任务重等因素制约，全面审计所有被监督对象的难度就很大；现在，按照本级政府和上级审计机关的工作部署，还要腾出力量完成另外交办的审计工作任务，无法按照自己的意愿和规划制定审计项目计划，势必造成审计监督盲区的进一步扩大，有些想去监督的审计事项也可能在计划审批环节被无声无息地抹去了。
　　（5）现行审计法律制度对审计机关独立公布审计结果的权利未给予充分的支持。《审计法》第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”《审计法实施条例》第三十三条规定，“审计机关经与有关主管机关协商，可以在向社会公布的审计、专项审计调查结果中，一并公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果。”从上述法律条文可以看出，审计机关既可以公布审计结果，也可以不公布审计结果，这就使“公开为原则、不公开为例外”的审计结果公开工作难以得到坚决积极执行，这就使审计机关失去了全面公开审计结果的法律底气，而要综合考虑各种审计以外的因素影响，有选择地部分公开审计结果。这既削弱了国家审计监督的威慑力，也减少了舆论监督和群众监督两个强有力的帮手，同时对国家审计提高和保证审计监督质量减轻了倒逼压力，使得“审计难、处理更难”和“屡审屡犯”的怪现象不断出现。

二、对国家审计未来发展的憧憬
　　现有的国家审计独立性的规定，在审计法及国家审计准则等法律、规章中均有规定。现有的独立性规定主要有两种表现形式，一种是原则性规定，如审计法第五条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”另一种是具体的制度规定，如国家审计准则上的第十六条至二十三条，集中规定了一系列针对审计人员的独立性制度。
　　新国家审计准则中的独立性规定，与旧国家审计准则相比，明显有大幅增长。这也说明国家审计的独立性越来越受到重视。但考虑到上述我国国家审计独立性的现状，个人认为，国家审计独立性至少在以下几个方面尚有发展的空间：
　　（一）加强国家审计独立性的制度建设
　　现有的国家审计独立性规定大多是原则性规定，少有具体的制度建设。这次新国家审计准则的修订，在一定程度上弥补了这一缺陷。但需要正视的是，国家审计准则中的独立性制度建设，也是针对审计人员进行的独立性规定。针对审计系统、各个审计机关的独立性，还需要有更进一步的制度设计和制度规范。
　　（二）合理安排国家审计独立性的规范设计
　　由于国家审计独立性有不同的层级，因此也需要用不同级别的法律文件来加以规范。审计系统独立性问题，由于涉及到国家组织之间的关系及权力分工，因此用宪法性文件来进行规范比较合理。审计机关及审计人员的独立性，在法律甚至部门规章的层级就可以进行规范。合理安排国家审计独立性的规范设计，丰富独立性的不同层级的规定，对于加强国家审计独立性的良性发展是有好处的。
　　（三）  推进审计体制改革，将国家审计的独立性上升到新的层级和高度
　　从国家审计体制改革的角度来说，国家审计制度的发展趋势必然是将国家审计部门的地位和层级提高，摆脱地方政府对审计机关在组织、人员和经费上的控制，真正使审计系统和审计机关对法律负责，对审计对象进行独立的、专业的经济监督，发挥审计监督“免疫系统”的功能。只有从这个方向努力，国家审计的独立性才能真正得到保障和实现。