高压监管态势下 “小金库”的变异形式初探
桓台县审计局 伊清华
“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。自2009年以来，国家先后出台了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》、《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》等制度，中央专门成立了治理“小金库”工作领导小组，在全国范围采取自查自纠与重点检查相结合的方式开展“小金库”专项治理工作，“小金库”问题为何历经多轮清查仍然绵延不绝？就像细菌在药物的攻击下逐渐产生变异，“小金库”也在高压监管下发生着变异，下面就“小金库”的新形式做一下阐述：
随着政府职能的转变、大量行政事业收费被取消和情理，原来的权力部门不甘心经济利益的丧失，继续搭车收费。为逃脱监管，在工商部门成立合法公司，公司的经营范围一般为权力部门的相关收费职能，比如，国土部门在办理土地许可证时，指定专门的土地测绘公司办理土地测绘事宜，在发放土地许可证之前，办理土地证的企业及个人必须缴纳测绘费等相关费用；规划部门在办理用地规划许可证、工程规划许可证时，指定规划设计服务中心、测绘公司等办理规划相关事宜，发放许可证件时，规划服务费和测绘费必须上缴规划部门指定的公司。
其特征是权利部门在行使行政许可职能时指定特定的服务公司，公司的经营收入基本按照原收费许可证审批标准收取，公司法定代表人由权力部门聘请的人员担任，工商、税务登记注册手续齐全，按章纳税。权力部门实际控制公司的人事、财务及其他事务，公司管理人员由权力部门聘用或从部门派入。其实质是权力部门垄断收入、强行收费、搭车收费。是部门隐匿收入，变相开支、逃脱监管的新形式。由于其隐蔽性、法律手续的表面合法性，具有较大的迷惑性。
二、弄假成真的“小金库”
大量专项资金拨付及立项时要求地方政府配套，为发展本地区经济，地方政府在财力不足的情况下，一般采取虚假配套。在严厉监管的形势下，虚假配套资金的假账越做越真、越做越复杂，最终形成账外账，用于隐蔽开支。具体的过程如下：地方资金与上级专项资金到位后共同组成项目资金，项目资金的专账一般由地方财政部门设立监管。专账资金的支取必须是税务部门开具的发票。为转回配套的资金，政府只能要求项目建设部门协调施工企业或供货企业，开具无实际业务的工程款发票或供货发票从专账报销，资金转入施工企业或供货企业后，项目建设部门负责收回，转入设立的个人账户，形成资金数额较大的“小金库”，一般在项目资金总额的10%至30%之间。该操作过程复杂，环节较多，涉及财政部门、项目采购部门、项目建设部门、施工企业、供货单位等，资金在流转过程中遭遇层层剥皮、跑冒滴漏、挤占挪用，极易滋生不良风气、败坏政府声誉。
基层部门在经费紧张的情况下承揽农业开发、土地整治等项目，在实施项目建设的过程中，通过雇佣无资质的公司施工，或自行组织施工，降低工程成本、节省人力支出。表现形式：项目立项时一般存在高估冒算，基层部门通过假借资质通过招标后，根据工程进度从税务部门以中标企业的名义开具税务发票，从财政部门的专项资金账报销工程款后转入中标企业，中标企业在扣除招投标费用、资质借用费后将工程款以项目经理负责制的名义打入基层部门设立的个人账户，形成“小金库”。至此工程资金由基层部门掌握使用，用于工程的开支压缩在60%至70%左右，节省的资金用于走访、发放福利等不正当或无预算的开支。由于资金开支完全在个人账户进行，监管不到位，施工过程缺乏科学管理，物资收发无记录，利息不入账，以白条或收据列支成本费用、挤占挪用等现象经常发生，更易造成工程质量低下。
“魔高一尺，道高一丈”，就像细菌侵害健康肌体一样，“小金库”对国家的政治经济造成巨大的破坏力，审计人员必须与时俱进，在掌握“小金库”变异形式的基础上，创新审计方法，加大监管力度，有效治理“小金库”问题。