如何激发社会资本参与PPP模式的热情

李克强总理在2016年的《政府工作报告》中提出，要“完善政府与社会资本的合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本的参与热情”。但我国推进PPP模式却一直存在着“三高一低”现象。所谓的“三高”是指，政府对推广运用PPP的期望高、央企和地方融资平台参与PPP的兴趣高、中介咨询机构提供咨询服务的热情高；“一低”则是PPP模式中最重要的一个主体即社会资本尤其是民营资本的参与程度低。之所以出现这种现象，除了社会资本本身的融资能力之外，更重要的还是与我们政府运作PPP的模式有关。要想真正实现总理所提出的“充分激发社会资本的参与热情”，政府首先要做好以下三个方面的工作。

招标过程的公平、公正和公开。招标是PPP模式中社会资本与政府实质接触的首要环节，这个环节中政府能否做到公平和公正将直接决定着社会资本的参与热情。政府要做到公平、公正就必须对所有竞标者一视同仁，真正基于竞标者的资质、出价、融资能力以及在业内的过往表现等来选择，而不是基于人情关系或慑于领导权威等非相关因素。但现实中，我国在公共项目的招标过程中，还存在着大量围标、串标以及陪标等现象，这也是社会资本不管轻易涉足的主要原因之一，尤其是在今天各国可能不再简单地以“最低出价选择”为原则，而更多倾向于“最优价值选择”原则的大趋势下。

因为从很多国家的实践来看，“最低出价选择”虽然表面上是一个以出价最低为刚性原则，可以有效约束政府随意操作的空间，保证竞标者基于价格的公平和公正；同时也满足了政府“花最少的钱办更多的事”的效率需求，但其弊端也很明显，其中最为大家所诟病的就是很可能诱导社会资本有意采取“先买入再谋利”的策略，即先报出一个不现实的低价，得到合同后再试图通过修改合同谋利。另外，“最低出价者选择”原则也使政府很难规避那些有不良记录，但满足竞标要求的最低资质者。所以，遵循“最低出价者选择”原则很可能带来社会资本不能履约或者不能很好履约的风险，很多西方国家的实践也证实了这一点，也正是基于此，这些国家转而更为青睐一种被称之为“最优价值选择”的原则。“最优价值选择”就是政府通过竞争性谈判综合考虑竞标者的资质、价格、融资能力以及过往表现，而选择一个综合实力最强的竞标者的选择方式。这种方式由于考虑的因素相对较多，又没有一个刚性标准，因此也就给了政府更大的自由裁量空间，同时也带来了人为操作进而影响公平、公正的风险。

那么，如何既保持政府在“最优价值选择”中的自由裁量权，以便选出一个综合优势最突出而不是仅仅价格最低的竞标者，同时又防止自由裁量权过大而可能导致的有失公平、公正呢？招投标信息的尽可能公开恐怕就是最好的方法。这些信息不仅包括政府选择竞标者时会考虑的因素，涵盖企业资质、技术水平、融资能力和过往表现等，以及各个因素的权重指数；参与竞标的公司名称、基本信息、所提供的标书的相关信息；评标的过程、选择或不选择某一竞标者的依据、原因等。只要不涉及国家安全和商业秘密，原则上都要公开，以接受媒体、公众、相关领域的专家学者以及所有参与竞标的社会资本的监督。比如美国联邦法律就要求，政府要向未中标者通报，解释它们没有胜出的原因、投标书的缺陷、胜出者的特征、相对优势以及胜出者的名字等。

设置动态谈判机制。在政府与社会资本合作的PPP模式中，政府首先必须清楚的一点是，绝大多数社会资本参与PPP项目并不是来做慈善的，而是看重了公共项目相对稳定而长期的盈利空间。所以，政府在与社会资本的合作中，不能只考虑借助社会资本提高公共服务供给效率和质量以及化解地方债务等有利于政府的一面，还要考虑留给社会资本一个合理的盈利空间的一面。但由于这些项目的合作时间一般都在十年之上，甚至是二十、三十年，谁也无法准确预测这期间会出现什么样的变化，如果政府只拘泥于初始合同条款，而让所有变故带来的风险都交由社会资本承担，则社会资本就一定会对参与PPP项目心存顾虑。

为了打消社会资本的这种顾虑，就需要设置一个动态谈判机制，该机制将对什么情况下可以重新谈判并修改合同事前设置双方认可的条件，比如重大自然灾害、运营环境、社会经济状况等的重大变化，导致原有的合同规定条款无法执行，社会资本失去营利空间等（当然其自身经营所导致的问题不在此列），社会资本就可以依规提出重新谈判需求。这个机制的设计实际上就是给社会资本吃颗定心丸，即在几十年的合作过程中，如果出现了非自身经营类的重大变故，政府会根据实际发生的情况，与其重新谈判，以保证其得到相对合理的利润。

这也是被称为我国第一个真正意义上的PPP项目（泉州刺桐）大桥给我们的警示。泉州刺桐大桥采用的是PPP的典型模式即BOT方式建设，由名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60∶40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”，名流公司拥有30年（含建设期）经营权（至2025年），期满后全部无偿移交给国家。自1996年底投入经营后，车辆通行费稳步增长，至2001年已上升至4700万元，2006年更达到8100万元。不过，2006年后，随着平行于刺桐大桥的过江大桥达到了七座，且都是免费的，刺桐大桥的经营就开始走下坡，至2013年通车费用已降至4200万元。之后刺桐大桥的经营就陷入了尴尬境地：继续收费，不仅越来越无费可收，而且也引起当地公众的不满；停止收费，政府又不愿回购，公司的投资和收益将遭受重创。一时间这个曾经被认为我国PPP模式成功典范的项目却成了运营失败的典型案例。虽然最终该项目还是被移交给了政府并从2016年开始停止收费，但这个项目带给我们的反思却是深刻的。倘若刺桐大桥项目在签约之初就设计有动态谈判机制，这个项目后期运营所出现的种种变化就不至于出现这么多的争议和困难了。

政府要有契约精神。我国社会资本参与PPP项目的热情不高，还有一个重要原因，就是对政府的信任度不够。一个十几二十几年的合作项目要历经数位地方主政者，而现实中某些地方政府常常是“新官不理旧官账”，一旦政府换人，就可能会使原有PPP项目出现变故，这也是导致社会资本参与PPP项目热情不高的重要原因。而要破解这一疑虑，就必须建立政府的契约精神。

所谓“契约精神”，简单说就是一种自由、平等、守信的品格。具体到PPP项目中，所谓“自由”就是指政府和社会资本是否采用PPP模式合作提供某种公共服务，是双方自主选择的结果，即社会资本参与某一个PPP项目是基于其对风险、盈利机会等评估后的自主选择，而政府选择某一社会资本作为合作伙伴也是基于其对服务、效率以及成本等评估后的自主选择，无论是政府对社会资本还是社会资本对政府都没有任何强制性权力。所谓“平等”就是指政府和社会资本在PPP模式中是平等的合作伙伴关系。二者之间既不是雇佣关系，更不是科层制中领导与被领导关系，以及基于这种关系而产生的命令和服从关系。所谓“守信”就是指政府和社会资本都要严格遵循合同规定，要像敬畏法律一样敬畏合同。项目如何实施、政府对项目的绩效评价体系以及具体指标、监管权限、社会资本的参与模式、获利方式、特殊情况下的再谈判机制等等，都需要在合同中尽可能详细约定，任何一方都不能在不征求和取得另一方同意的前提下，单方面修改或终止合同。契约精神对政府和社会资本的要求是一样的，但基于政府与社会资本之间的关系，即政府由于拥有公共权力并占有大量的公共资源，相较于社会资本而言具有天然优势，因此契约精神对政府的要求就更为迫切也至关重要。而这种精神对于一个更擅长于以权力而发号施令的政府而言，无疑也是一个更大的挑战。