稳步推进去产能 深化供给侧改革
一、当前我国仍处于产能收缩阶段
经历了前期经济高速扩张以及经济刺激政策所导致的产能大规模扩张后，中国当前正面临着内外需不振、大量产能无法消化的局面，产能过剩问题已经严重阻碍了国内产业结构调整和经济良性发展，成为当下中国经济最亟待解决的关键问题。2017年，当前世界经济有所好转，全球贸易形势有所改善，外需成为拉动我国经济的重要动力，但是全球去杠杆化过程使得外部需求短期内仍然保持疲弱状态，我国外贸出口很难回到金融危机前的高速增长状态，依靠外需来吸纳过剩产能的空间越来越小。与此同时，随着房地产投资需求趋于稳定，国内市场消化过剩产能的作用也大大削弱，国内经济下行压力和全行业超高投资率所形成的产能过剩相互强化，产能严重过剩越来越成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。
由于通过提升需求以解决产能过剩的余地较小，迫切需要政府完善产业的出清和重组机制，短期内中国无可避免地将要展开新一轮的周期，从供给端去产能成为目前化解产能过剩的主要手段。根据2012年工业和信息化部所公布的统计结果显示，在中国24个行业中，有22个行业存在着严重的产能过剩，绝大部分行业落后产能问题严重。2013年工业与信息化部先后公布了19个工业行业淘汰落后产能企业名单和目标任务，淘汰落后产能的大幕拉起。
1.产能利用率持续偏低
参照欧美等国家的评价标准，国内一般把产能利用率作为产能是否过剩的评价指标，产能利用低是产能过剩行业最直观的特点。从表1可看出，我国工业企业整体的产能利用率在金融危机以来持续降低，产能过剩问题严重。本轮产能过剩范围广、数量大、持续时间较长，尽管近年来宏观调控措施层层加码，但化解产能过剩的进展十分有限。当前我国产能过剩行业主要集中在煤炭、钢铁、电解铝、水泥等重工业领域，2013年，水泥、粗钢、电解铝、平板玻璃和造船业的产能利用率分别为75.7%、72%、71%、73.5%和65.7%。2015年底，我国煤炭、粗钢、水泥、平板玻璃产能利用率分别为64.9%、67.2%、67%、68%、电解铝80.6%。根据欧美国家的标准，产能利用率为79%-83%为比较合理的产能利用标准，钢铁行业“十三五”提出80%为比较合理的产能利用率。因此，无论从欧美标准还是国内标准来衡量，我国煤炭、钢铁和水泥等相关行业的产能利用率均明显偏低，去产能工作远没有完成。从表1也可以看出，金融危机以来周期性产能过剩与体制性产能过剩叠加使得诸多行业产能过剩问题充分暴露出来，产能过剩也呈现出长期化、绝对化演变趋势，产能利用率更是长期持续维持在较低水平。
表1 2009-2015年我国部分行业产能利用率（单位：%）
年份 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
水泥 67.1 70.6 73 73.7 75.7 <70 64.82
粗钢 81.12 82 79.24 72 72 70.69 66.99
电解铝 61.2 59.6 58.6 74.07 71 69.7 80.55
平板玻璃69.2 71.4 77.6 73.1 73.5 61.2 67.99
2.需求低迷抑制工业品价格的回升
生产者价格指数（PPI）是工业企业产品出厂价格变动趋势和变动程度的指数，PPI为负意味着经济形势尤其是上游需求不旺，关键行业产能过剩仍然严重。从2012年3月起至2016年8月，我国PPI连续54个月为负，从2016年开始，PPI持续回升，8月份开始由负转正，持续回升幅度逐渐增大，2017年2月PPI达到近期高点7.8%，此后逐渐回落，至2017年11月回落至5.8%。但是这轮PPI价格的上涨，是短期需求增加和供给减少的共同影响，一方面2016年房地产、汽车和基建投资的明显回升，带动了煤炭、钢铁和有色金属的需求升高，另一方面受到去限产政策的影响，限产政策导致煤炭的供给减少，而钢铁方面，去产能政策去除的主要是无效产能，对钢铁供给并无显著影响，但是去产能政策的预期效应加下游需求的快速上涨带动了PPI价格的快速回升。随着钢铁、煤炭、有色等行业产能的集中释放以及诸多行业需求峰值即将来临或已经来临，重工业领域的产能过剩问题更加突出，凸显了当前我国制造业产能过剩压力较大，工业品市场供需形势不容乐观，PPI在2017年2季度以来的回调说明价格上升乏力。
3.行业盈利状况有所缓解
产能过剩主要表现为市场上供给远大于需求，导致产品销售价格下降，进而使得企业盈利空间严重被压缩，2010年以来，我国工业企业利润逐步下滑，2015年全年我国工业企业利润一直是负增长，进入2016年以来，随着工业品价格的回升，销售收入降幅减小，成本下降幅度大于收入降幅，工业企业盈利情况有所好转，利润总额出现正增长，2017年前10个月，工业企业利润总额累计增长23.3%，创2012年以来的新高。但是，当前我国工业企业盈利情况快速好转趋势不可持续。尽管行业盈利能力有所回升，但市场需求并未明显好转。中国粗钢生产已处于峰值弧顶下行区，从中长期看，呈现出“弧顶+下降通道”的走势，但不排除个别年份的波动回升。生铁生产呈现同样特点，且随着废钢资源量的逐步增加，生铁产量在长周期内的平均下降速度将比粗钢要快。从长周期角度，焦炭、铁矿需求处于进入下行通道的转折阶段。另外，工业品价格并不具备长期上涨的条件，因此本轮我国工业企业利润出现快速升高的趋势不可持续。
二、去产能仍将是十三五期间的重要工作
2015年12月中央经济工作会议以来，以习近平同志为总书记的党中央高瞻远瞩，统揽全局，针对当前经济新常态提出供给侧结构性改革的新战略，并从我国经济发展的阶段性特征出发，形成了“三去一降一补”这一具有重大指导性、前瞻性、针对性的经济工作部署。党的十九大报告提出，坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。随着五大任务的持续推进，改革成效已经开始显现，我们必须把握好经济发展新常态这个大逻辑，坚定不移推进供给侧结构性改革，化压力为动力，推动我国经济发展长期向好。供给侧结构性改革的核心就是‘三去一降一补’，它的关键变量就是去产能和降成本，继续稳定推进去产能对顺利实现供给侧改革具有非常重要的意义。
煤炭行业2018年有望提前完成任务，提高供给质量成为下一步工作重点。2016年2月5日，《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号文），要求从2016年开始，用3-5年的时间退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右(减量重组的5亿吨中约有3亿吨左右归属实质性退出，因此产能退出的总计划约为8亿吨)。同时，由于全面去产能将带来较为复杂的人员安置和债务处理问题，不可强行快速推进，因此，政府同时出台了“276天限产制度”，实际上在“去产能”的过程中同时“去产量”，能够较快带来供需改善，提升煤炭价格，进一步提升企业利润。2016年12月，发改委发布《煤炭工业发展“十三五”规划》，按照该规划，到2020年，化解淘汰过剩落后产能8亿吨/年左右，通过减量置换和优化布局增加先进产能5亿吨/年左右，到2020年，煤炭产量39亿吨。2017年以来，随着去产能工作稳步推进，我国煤炭市场供需基本平衡，经济运行质量提高，产业结构调整成效显著，行业整体效益稳步回升。从工作进度看，煤炭去产能任务有望在2018年基本完成或提前完成。但是，当前煤炭行业相对落后产能依然较多，结构性去产能任务艰巨，全面提高供给体系质量将成为煤炭行业接下来去产能、促发展的主基调。
煤炭行业去产能已经完成80%，未来严格控制新增产能。2016年2月5日，国务院刊发《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号文），明确提出2016年开始，用5年时间再压减粗钢产能1亿-1.5亿吨。2016年11月14日，工信部发布《钢铁工业调整升级规划(2016-2020年)》，首次将“去产能”列为重点任务之首，并提出到2020年，粗钢产能净减少1亿-1.5亿吨，粗钢产能将控制在10亿吨以内。2016年国务院发布的《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》明确指出，在近年来淘汰落后钢铁产能的基础上，从2016年开始，用5年时间压减粗钢产能1-1.5亿吨，产能利用率趋于合理，企业经济效益好转，市场预期明显向好。2016年国务院发布的《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，从2016年开始，用3-5年的时间，退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右；3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目，确需新建煤矿的一律实行减量置换。根据工信部数据，2017年钢铁去产能政府工作报告的目标是5000万吨，目前已经超额完成这一目标，2016年钢铁去产能已经完成6500万吨的任务，‘十三五’的前两年，钢铁完成去产能已超过1.15亿吨。距离‘十三五’时期1.5亿吨的上限目标，还剩下几千万吨的规模。去产能整体目标已经完成了80%，从数字上看，后期的去产能空间已经不大，今后的工作重点在于收尾善后，并有效控制新增产能。
三、继续稳定推进去产能
1.持续扩大去产能。去产能是供给侧结构性改革的重要任务，也是优化存量资源配置的根本途径。要继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能，适时将去产能范围扩大到更多产能过剩行业。要更加严格执行环保、能耗、技术、质量和安全等法规和标准，更多运用市场机制实现优胜劣汰。要紧紧抓住处置僵尸企业这个“牛鼻子”，把去产能与深化国有企业改革、推进企业兼并重组和升级改造结合起来，妥善处置企业债务，做好人员安置工作。要尽快修订完善有关资产处置、债务清偿、破产清理等方面的法律法规，为处置僵尸企业提供法制保障。要加大中央财政对去产能中下岗职工生活保障等方面的支持，发挥好地方政府作用，保持社会大局稳定。
2.坚持市场导向。市场体制和机制不成熟是导致目前我国产能过剩的根本原因，不成熟的市场阻碍资源和要素流动，成熟的市场可以形成资源和要素的最佳配置，提高资源的配置效率。我国的煤炭钢铁已经是一个充分竞争性的行业，产量与销量应该取决于市场需求，企业根据市场的需求来决定它的产量与销量。所以，要加快研究和推动农村土地制度、国企体制、垄断经济、民间投资等方面的改革，给市场真正做减法。
3.加强相关制度建设。一方面，切断地方政府实施产能过剩项目中的利益链条。在实际工作中可考虑对地方实施的产业项目严格划分产业准入界线，对国家产业政策明令限制的项目其税收直接由上级财政收缴，让地方政府在过剩产能项目的实施上无利可图。另外，优化治理过剩产能的法制环境。从目前看，需要强化执法力度的领域包括土地、环保、矿产资源、水资源、产业政策、产品质量、安全生产等。由于相关法律法规的明确规定，只要在上述方面严格执法，过剩产能项目就不会产生，已经存在的过剩产能项目就不会延续，已经关闭的过剩产能项目就不会死灰复燃。因此，执法必严是化解过剩产能的有效保障。
(来源:国家信息中心)