精准扶贫需解决三个关键

　　如何建立精准扶贫机制实际上一直是我国扶贫政策与实践的核心问题。我国农村扶贫工作虽然经历了从80年代以贫困县为扶贫单元的瞄准，2001年开始的以贫困村为扶贫单元的瞄准。到现在，强调的精准扶贫战略，但是不论扶贫瞄准单元如何变化，如何实现针对扶贫对象的瞄准和扶贫资源的有效分配的问题一直没有得到很好的解决。从八七扶贫攻坚计划实施以来，无论是针对农户的，还是针对贫困地区经济发展的扶贫措施都普遍存在低的瞄准率，高的漏出率，甚至出现扶贫资源的流失和挪用等一系列的问题。

　　警惕精准扶贫中的“瞄准”流于概念性

　　改革开放三十多年以来，经济迅速发展极大地减少了贫困人口的数量，但是与此同时出现了三个大的差距：城乡之间日益扩大的差距、贫富之间的差距、发达地区与落后地区的差距。这些差距导致了农村贫困人口与非贫困人口的财富水平的巨大悬殊，这是今天扶贫工作难以取得根本性突破的根本原因。

　　今天，贫困人口很难从一般性开发扶贫活动中受益。

　　首先，开发式扶贫本身不属于工资转移型保护性扶贫，是有条件性的开发，其对穷人的瞄准只是概念性的，一旦付诸实施，一定是相对富裕的群体首先获得扶贫资源。例如，几乎所有针对农户的开发性项目，如养殖业或加工业，都一定需要配套资金和大量的劳动力投入，以及大量的市场信息。这些针对农户的扶贫都是在扶贫地区实施的扶贫项目，但实际的调查发现，受益的还是富裕的农户。

　　其次，大部分的贫困群体基本上都处于结构性的贫困陷阱之中。越过贫困陷阱所需要积累的资产水平相对较高，一般性针对农户的扶贫很难达到这样的门槛。而且大多数的农村开发式的扶贫都集中在传统的农业产业，即便是相对富裕的农户仅仅依靠农业都无法大幅度增加收入，况且是针对贫困农户的养殖或种植项目。最近几年，贫困地区在乡村旅游方面的明显减贫效益说明了这一点。

　　再次，农村贫困群体多处于多元贫困状态，教育、健康等支出严重消耗通过经济开发所获得收入，从而使得贫困群体无法产生资本积累，更无法参与新的开发活动。最后，由于扶贫资源带有强烈的优惠色彩，这就势必造成了不同类型的利益集团和个人对扶贫资源和扶贫效益的捕获。由此可见，扶贫工作的确进入了啃硬骨头的攻坚阶段。

　　解决贫困需要开发与保护两条腿走路

　　当前，农村扶贫人口的贫困状况引起了社会的高度关注，但是农村贫困人口已经处于很难逾越的结构性贫困陷阱已经成为不争的事实。如果不采取更有力更有效的过硬举措，2020年解决贫困问题是非常困难的。我国农村贫困人口的脱贫仍然取决于两个相互关联的大的前提：

　　第一，经济发展依然是农村扶贫工作的重要条件。一方面，农村贫困人口的收入在宏观上与经济结构调整的有效性和持续性直接相关。随着新的就业空间的开拓，以及国际国内两个市场的开拓，都会对农村贫困人口提供新的就业机会。随着我国人口结构和劳动力就业结构的改变，农村贫困人口长远的发展空间是乐观的。另一方面，持续的经济发展将会对国家提供强有力的财富再分配的资源，更多的农村贫困群体有可能获得不断改善的社会福利。这两个方面从长远来看，都是解决贫困问题的根本性途径。

　　第二，农村贫困人口大多处于极度脆弱状态，任何自然灾害或者健康问题等都会使他们陷入更深的贫困陷阱，而且对于刚刚摆脱贫困的群体也极其容易返回贫困。因此，农村社会保障的“兜底”作用已经成为扶贫开发工作的重要基础。在过去十多年中，针对贫困地区各种社会保障投入急剧增加，但是这样的投入一方面分摊到贫困群体中的个体上强度不足以抵御各种风险，如大病风险等；另一方面由于福利资源的治理缺陷导致了用于贫困群体的社会保障资源大量流失，减贫效益的溢出严重。

　　由此可见，我国的扶贫开发工作实际上是国家经济社会发展战略的有机组成部分，扶贫开发工作无法脱离国家经济社会发展的大条件。这主要是因为我国农村贫困人口数量庞大，再加上容易返贫的脆弱性群体，数量更为庞大，从而无法像很多发达国家那样进行纯粹的福利性转移。解决我国贫困问题只能通过开发与保护相结合的两条腿道路。然而，如何有效地将两项制度相结合，有效地解决中国的贫困问题正是当前精准扶贫工作所着力的。

　　精准扶贫需在三个方面加强“校准”

　　各级政府及扶贫管理部门已充分认识到农村扶贫工作进入到一个新的阶段，也认识到新的扶贫攻坚的艰巨性，并“瞄准”了扶贫攻坚中的核心问题即精准扶贫。落实精准扶贫工作，还需要解决三个方面的关键问题。

　　第一，精准识别动态变化的贫困对象。如前所述，从贫困县瞄准到贫困村瞄准，针对贫困瞄准的机制始终没有得到解决。2005年，国家开始对贫困户进行建档立卡。2014年，中央提出精准扶贫工作机制，希望依托贫困农户建档立卡来解决谁是精准的对象。由于建档立卡的数量是由统计监测的贫困发生率的比率做总体确定，然后再按照统计分解到各省各县。很多贫困县则根据自己的需要将“贫困户的指标”下达到各个乡镇。乡镇则根据自己的需要下达各个村。自上而下的建档立卡工作严重偏离农村实际贫困状况，大量贫困人口没有被包括在建档立卡范围之内，相对很多非贫困人口却被包含在内。由于精准扶贫工作是要基于建档立卡的“贫困户”进行帮扶，这就意味着未来会有相当比例的农村贫困群体被排除在扶贫帮扶工作之外。事实上，新世纪第一个十年的扶贫开发战略已经在全国推行了参与式扶贫工作，通过自下而上的农户贫富排序、张榜公示等行之有效的措施可以非常经济简便地识别出贫困人口。例如，在一个贫困村，谁是贫困户是很容易识别的。但是，一旦介入收入指标以及其他附加条件，识别贫困的过程变成一个复杂的政治社会资源博弈过程。由此可见，如果不改革现行贫困群体的识别机制，精准工作很难取得成效。

　　第二，精准判断脱贫的多样性需求。除了对贫困群体的识别以外，精准扶贫工作需要解决贫困群体需要什么这样一个问题。不能说现行扶贫开发的措施都远离了扶贫的需要，总体上来说，产业开发、移民搬迁、信贷扶贫等都是解决贫困问题的有效政策，但核心是不同地区的贫困人口需求完全不同，能解决他们贫困问题的措施也是不同的。现行扶贫计划在国家严格财政管理之下实行项目准入制，其计划、审计均围绕项目进行。这势必造成自下而上按照项目类别进行申报。通过的项目必须自上而下进行安排与落实。扶贫项目管理机制一方面极大地减少了挪用与贪腐，也增强了透明性，但是却不能够回应贫困问题多样性以及所需要的措施灵活性的问题。如果扶贫资源的决策权不真正落实到贫困群体的手中，解决贫困人口需要什么的问题是很困难的。

　　第三，精准填补帮扶的最后一公里断层。精准扶贫工作不仅需要知道谁是贫困群体，需要了解这些群体的需要，以及什么样的措施能解决他们的问题，更为重要的是，要有一个能够有效落实扶贫工作的机制。一方面，扶贫工作是政府的职责，政府的主导仍然是扶贫开发的主要机制，但是扶贫工作内容最后一公里存在断层。扶贫措施如何在扶贫村有效地组织实施是精准扶贫工作面临的严重挑战。县级及县以下的组织资源极为有限，为解决这一问题，从县以上所派遣的各种形式的扶贫工作队也没有能够很好地弥补扶贫资源的组织不足的问题。十年前，国务院扶贫办与亚洲开发银行在江西对公益组织直接参与村级扶贫工作进行了试点。公益组织参与扶贫能够极大地补充政府组织资源的不足，发挥其深入基层的长处。未来精准扶贫工作需要有效地挖掘公益组织资源，从而推动精准扶贫工作更有效地落实。

　　（作者系中国农业大学人文与发展学院教授）