姜玉欣：纯农业村庄乡村治理体系的探索与重建
摘要：我国农村“乡政村治”的社会治理模式在新形势下面临诸多挑战，经济基础薄弱的纯农业村庄要在实践中突破现有模式的限制不断探索才能找到适合自身发展的治理模式。通过对D村乡村治理经验的总结和梳理得出创新机制、厘清关系、强化党建、完善制度、多元参与是乡村社会治理体系创新与重建的重要实现途径。
关键词： 乡村治理 经验 重建
随着改革的进一步深化，农村的发展越来越成为党和政府关注的焦点问题，二元身份制的破冰、新农村建设的推进、农业税的全面取消以及新型农村社区的推广等，每一项举措给农村发展带来机遇的同时也给农村的社会治理带来了新的问题和挑战。尤其在党的十八届四中全会强调依法治国的方略要求下，如何改进农村基层治理方式，激发农村组织活力、妥善解决新形势下乡村治理中存在的一系列问题，越来越成为关系农村繁荣稳定的核心要务。对此，各地都在积极的探索中不断创新思路，也涌现出了一些乡安民富的乡村治理典型。但是，深入研究就会发现这些典型村庄大多或具有较强产业支撑，或集体经济实力雄厚，或农民基本脱离土地等特征，鲜有纯农业村庄的案例。而事实上，我国农村具备上述能力和条件的村庄毕竟有限，更多的还是依靠土地谋生存的纯农业村庄，这些村庄大多经济基础薄弱，农民抗风险能力差，在市场经济的冲击下很容易出现这样或那样不稳定的因素。因此，立足于纯农业村庄背景下的实践经验对于解决目前农村社会治理方面面临的矛盾和问题才更具针对性和借鉴意义。
一、“乡政村治”治理模式的现实挑战
总体而言，我国目前的乡村治理仍沿袭着以村民自治为基础的“乡政村治”治理模式。即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织村民委员会对本村事务行使自治权 (金太军、董明磊，2000) 。这样在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面但相对独立的权力，一是自上而下的乡镇政府代表国家行使行政管理权，另一个是自下而上的村委会代替村民行使自治权。“乡政村治”模式在设计上虽然充分体现了民主自治的国家治理理念，但是在现实村务管理过程中却暴露出了很多不足。尤其随着城乡二元结构的逐渐松动和社会流动的加快，原有的乡村社会结构也发生了巨大的变化。以血缘和地缘关系为主的差序格局在市场力量的冲击下开始松动，村民之间的关系日趋理性化，一些农村合作组织以及乡镇企业在农民生产生活中所起的重要作用，使业缘关系也逐渐成为农村社会关系网络的重要建构力量。特别是农业税费的取消后，村干部对于村庄的实际控制能力正渐趋弱化，乡村治理面临越来越多的挑战。
法律规定的乡村自治部分流于形式。对于村民自治，尽管有一系列相关的法律规章详细规定了村民的权利、村民自治的机制和程序、村民治理所要达到的目标等等，但就大部分农村地区而言还远没有得到真正的贯彻落实。很多地方从形式上就没有按照法定的制度进行，或者虽有形式而无实际操作，更有甚者法律制度的规定在实施过程中被严重扭曲。
村级自治组织功能弱化。市场经济的发展，使农民逐步成为自主经营的市场主体，农民不再依赖村级组织而相对独立。一些村级组织缺乏相对稳定的物质基础，对经济资源和公共事务的调控手段也逐步减少。同时，村庄中普遍纯在的家族势力也在一定程度上制约着公共权力的行使，极大的影响了村级自治组织的自治功能。
农村社会结构和利益主体多元化使治理难度加大。随着市场化的不断推进与城乡二元结构的松动，由资源获取能力和把握市场能力的差异使得农村内部也开始出现阶层分化，同时大量城市资本进入农村，不同的利益群体对于乡村的利益诉求不同，农村内部社会矛盾也成多元化趋势，治理难度在不断加大。
集体经济缺少有效监管。由人民公社转变为家庭承包经营后，原有的“正社合一”的体制不复存在，但是集体经济却没有找到新的有效实现形式（杨文彦，2012）。农民和村干部之间很多矛盾的焦点就在集体经济的资产使用方面。在一些地区，村社精英基本主导了权力与资本的配置，集体经济的发展在缺少有效监管的条件下，很容易成为个别人谋取私利的手段。
农民的参与能力有待提高和引导。一方面，随着城市化的快速推进，很多农村精英不断流向城市，部分留守村民的参与意识和参与能力有待提高；另一方面，由于缺少完善的制度和措施引导，一些有参与意愿的农民无法通过相应的渠道表达自我意愿和要求。
这些都是目前整个农村开展社会治理的现实背景，对于纯农业村庄而言，除了上述问题外，还要面对农业本身的弱势，收入增长受限，尤其在市场条件下能够借助外来资本的可能性低等问题。与那些具备发展优势的村庄相比，纯农业村农民抗风险能力更低，相对剥夺感较强，因此对村公共事务的合作性可能会降低，这无疑会进一步增加乡村治理的难度。我国目前绝大多数农村地区还是以纯农业村庄为主，因此，这一类型村庄社会治理的成功经验对于广大农村的和谐发展与长治久安更具指导意义。
二、D村乡村治理的经验与探索
D村位于S省S市城区东北35公里处，位置偏僻，交通不便，既无资源优势，也无区位优势，是一个纯农业村。全村有586户，2073人，耕地面积4486亩。长期以来该村一直依靠传统的小麦种植维持生计，1998年人均年收入仅2200多元。后来该村积极调整种植结构，引进蔬菜种植技术，经过十多年的摸索，到2014年全村不仅拥有30亩以上的家庭农场20多个、大型农业园区6个，而且全村实现农业产值5500万元，实现村集体收入70万元，农民人均纯收入16500元。最为关键的是该村自1998年到2014年连续16年村庄发展快速转型的过程中，无一例上访事件、无刑事案件、无违反计划生育现象，获得多项国家级、省市级先进称号。
D村发展的最初状态就是中国最普通的农村缩影——缺少区位优势及产业支撑，以种植业为主，收入偏低，村民观念相对保守等。但是在发展过程中，该村不断调整定位，吸收经验，扬长避短，不仅快速实现了增收，而且形成了一些值得探索的经验。
1、创新机制激发乡村发展活力
农业的低效造成农村经济发展的滞后，如何激发农业村的发展潜力是现代乡村治理无法回避的现实问题。只有经济发展了，农村的政治、社会、文化等方面的同步发展才有坚实的基础。D村围绕挖掘土地潜力，提升经济发展能力这一目标，不断创新思路，重塑机制，成功的探索出了适合本村具体实际情况的土地流转机制、经营合作机制和资金信贷机制，有力的促进了本村的经济发展。通过创建土地股份合作制，以土地入股，通过土地合作社的方式统一经营村里的土地。土地的顺利流转不仅将土地之于农民的保障作用发挥到了最大，也极大的壮大了集体经济的实力。同时为解决农民生产资金短缺，银行信贷手续多、利率高等现实问题，该村还创办了资金互助合作社，主要为农户提供发展资金。只针对本村村民用于农业生产经营，通过社员的自我管理、不以营利为目的的资金互助，调剂社员的资金余缺，缓解村民生产过程中出现的资金紧张矛盾。为控制风险，合作社规定每人股金最多1000元，贷款方最多只能承贷5万，以贷定存，严格的风险控制使存贷双方都能获得最大利益。通过组建信贷合作社，D村全面盘活了村民手中的“闲钱”，既让村民得到了资金性收益，又解决了部分农民的燃眉之急。D村土地流转及资金信贷机制的探索与创新，不仅解决了十多年来的人地矛盾问题，解决了农业规模发展的资金难题。最为关键的是这种在遇到困难时敢于大胆突破原有模式，从自身寻求发展突破口的创新思维，正是现代乡村治理的关键要素，乡村治理面临的问题千差万别，只有从自身的实际状况出发，大胆探索，不断创新，才能找到一条可持续发展的乡村治理之路。
2、通过透明化治理重塑基层干群之间的信任关系
村民自治是新时期乡村治理的一种有效形式，对此，很多人认为只要改变农村基层组织的权力来源，就能化解乡村社会治理过程中普遍存在的干群矛盾，实现民主治理。但事实证明除了要改变村级组织的权力基础外，村务信息的公开透明化更能促进村民与基层干部之间的良性互动，提高村民的民主参与意识与参与热情，推进乡村治理的民主化。在D村，凡是与村建设和发展相关的一切事务全部公开化，尤其将财务情况作为公开重点，村内财务全部张榜公示、阳光操作。同时该村还建立起了阳光村务信息平台，借助互联网将村级党、村务、财务等事项分为户籍管理、计划生育、宅基地审批、救助帮扶、民主理财等16个子栏目，所有村级事项与之一一对应公开，村民凭姓名和身份证号码在家就能登陆查询相关信息。村务信息的公开化与透明化，有效地消除了村民对村干部工作的质疑。村两委在此基础上充分赢得了村民的信任和认可，紧张的干群关系变得融洽起来。干群之间的融洽与信任彻底消除了改革创新过程中由于村民的怀疑和不理解而产生的阻碍力量，整个村庄能够形成一股合力共同推进乡村的发展。
3、完善多元参与提升村民自治能力
从“社会管理”向“社会治理”的转变，其中一个核心的理念就是“多元参与”。乡村治理也是一样，只有充分调动起各方面的力量自愿协作，在互动、互补、合作和制约的关系下，有效管理乡村各项事务，解决乡村公共问题，提供公共服务，才能使乡村治理取得实质性的进展。D村在探索中形成了一个“村两委——村民——合作社”协同参与的治理模式。每一个参与主体都在实践过程中不断调整自身定位，参与到乡村治理中。村两委对村级事务从以往的大包大揽到现在的以组织者和引导者的身份参与，组织和引导农民和合作组织自我管理、自我服务。村民可以通过“自上而下”和“自下而上”两条民主提事途径，以口头或书面形式提出本村近期需要办理的重大事项，由村党支部进行收集汇总和归纳整理，形成书面议题提交由39名党员组成的党员代表议事会和62名村民组成的村民代表议事会讨论审议。村里定期召开联席会议逐项研究村务的实施方案细节，一旦方案确定之后，村两委就不再插手具体的事务，而放权于村民自行管理。最明显的例子就是在村里修路的问题上，全部实行招投标制度，由村监委主持运作，村支部不插手，用了多少石子、用什么样的材料，全部由村监委成员和村民代表现场验收，开支账单经村监委认可后，村支部书记签字把关。近十年来，该村先后进行了50多项重大工程的招投标，涉及金额600多万，从没有出现任何问题。
4、善于利用村落中经久形成的乡约民俗等非正式制度填补正式制度的不足
法律法规在制定过程中难免会对一些具体细节考虑不足，这就有可能会在实际管理过程中遇到正式制度和法规没能触及的真空地带，在此背景下，一些小问题得不到合理有效的解决就有可能引发大的矛盾。D村在这方面的经验是充分利用乡约民俗等非正式制度的力量来妥善处理那些法律法规规定之外的矛盾和问题。在调研中发现，在涉及村里共同利益的问题上，村里从没有出现其他地方常见的“钉子户”现象。究其原因，一方面，D村两委善于利用威信较高、处事公道的老党员担任调解员，在处理村级矛盾中，从法理、道理、情理上引导村民明辨是非，从亲情、友情、乡情上动员村民互谅互让，以集体利益为先，确保了一些小矛盾小问题得到有效化解；另一方面，D村还非常注重村民的伦理道德建设，依靠村民道德水平的提高将那些影响集体利益和邻里和谐的问题大而化小，小而化了，久而久之就形成了遵纪守法、文明礼让的村风。正是乡约民俗的力量维系了整个村庄的和谐与稳定。
三、乡村社会治理体系创新的实现途径
D村的乡村治理从根本上说得益于村两委善于从细节着手，通过提升乡村经济发展空间，重塑干群之间的信任关系来推进乡村社会事务的开展，逐渐探索出了一套与本村发展状况相契合的乡村社会治理体系，最终实现乡村的平稳转型与快速发展。东斟灌村的乡村治理实践为其他纯农业村庄乡村治理体系的创新和完善提供了一条可借鉴的途径。
1、理念的更新是创新乡村社会治理体系的前提条件
很多纯农业农村发展滞后除了弱势的先天条件外，很大的问题在于观念保守缺乏创新思维。现代社会治理理念强调自治与服务、平等与合作、协商与参与，强调“社会本位”逻辑，要求政府与社会形成多支撑点的社会治理结构模式，形成灵活的、多元的公共利益实现途径。这一理念落实到具体的乡村事务管理方面，就要求村两委及时调整思路，重新进行职能定位，将原有的自上而下的一元管理模式转变为多元治理模式，变命令式管理为服务式治理，将部分权力移交给全体村民和合作组织，培育村民自我成长、自我管理、自我服务的能力，最终形成多方共同协商、共同参与、共同决策的局面。D村之所以能够在乡村社会治理方面取得良好收效，正是由于村两委牢牢把握住了社会治理理念的精髓所在，充分认识到村干部办事“一靠辈份大、二靠嗓门大，三靠脾气大”的老办法已经完全不能应对乡村治理的新要求，必须推动村级事务由“干部当家”向“群众做主”转变，由村民自己选择，靠民主的力量和程序的科学设计解决村级事务管理中遇到的问题。村两委只有在实践中不断强化自身的服务职能，拓宽村民的民主参与渠道，积极培育村民的参与能力和参与意识共同参与村务管理，才能将中央创新社会治理体制，推进依法治国的要求真正落到实处，也只有这样才能有效推进农村治理体系和治理能力的现代化。
2、理顺关系是创新乡村社会治理体系的基础
农村工作千头万绪，关系错综复杂，因此有效治理的前提就是要理顺各种关系，完善相关制度，使乡村治理向着理性化发展。很多纯农业村庄由于经济基础薄弱，村民民主意识差，导致治理主体不明，权责混乱，往往形成越管越乱的局面。因此乡村治理体系的创新和重建要理顺三个方面的关系：一要理顺乡镇与村的关系。合理划分乡镇权力，规范乡镇行政行为，明确乡、村两级之间的财权和事权。乡镇政府授权村民委员会代办的一些行政工作，需遵循责、权、利一致的原则，给予相应的财力支持。这不仅可以减轻村委会的行政和财政负担，也有助于约束乡镇政府不合理的行政行为，维持村委会的自治权。二要理顺村党组织与村委会的关系。村党组织要在法律规定的范围内通过民主的方式和手段，对村民自治实行领导，但绝不能用村党组织的核心领导作用来代替村委会的工作。三要理顺村委会与村民会议或村民代表会议的关系。村委会要根据法律赋予的权力，承担执行管理的责任，依靠和组织村民对村中事务进行民主决策和管理。但村民自治不等于村委会自治，村委会必须向村民会议或村民代表大会负责并报告工作，使村委会始终处于全体村民的监督之下。只有将这三层关系理顺，明晰各自的责权，乡村治理工作才能有一个良好的开端。
3、完善制度建设是创新乡村社会治理体系的根本
十八届四中全会强调要依法治国，“法治”的两个核心要义，一是依法而治，二是要有“良法”引导人们的行为。就农村社会治理而言，依法治理既是强调要在国家的法律法规、大政方针允许的框架下开展工作，同时在另一个层面上也是要求在村级事务管理中要有系统严格的制度来规范流程，健全村级事务制度体系，杜绝管理上的随意性。农村社会治理面对的问题往往繁杂琐碎，上层设计很难面面俱到，这就要求基层治理主体能够根据自身发展的实际情况在政策和法律框架内对有关乡村治理的制度不断细化，以此来规范基层民主、约束无序诉求、引导干部行为，保证村级工作每个环节、每个步骤都有章可循、有法可依，有效避免实际工作中的“糊涂事”与“人情帐”。可见完善制度建设是顺应农村经济社会结构变化、着力提高乡村社会管理科学化水平的重要步骤。在制度建设上，一方面要在建章立制和制度创新上下功夫，着力提高制度制定的科学化水平，最大限度的减少制度漏洞，还要防止制度之间的相互掣肘，确保制度公平，可行、管用。对于那些新出现的问题要敢于创新思路，结合自身实际情况使制度更加符合治理的需要。另一方面要提升制度效率。治理网络的形成意味着多元利益主体的权利表达打破了政府对规则和政策制定的主导权，需要在利益博弈和积极互动中寻求政策共识。这就要求制度的制定充分考虑到不同利益群体的诉求，通过开放的、高效的表达渠道,在制度化的框架内进行利益博弈、寻求共识，确保制度的效率。
4、强化基层党组织建设是创新乡村社会治理体系的保障
尽管现代社会治理理念突出多元参与，但是我国的社会治理是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障五位一体的体系，党的领导在整个体系中起着最为关键的核心作用。D村在乡村治理方面的一系列有益探索都与党组织正确领导和村两委的勤政务实分不开的。村级党组织和村委会是乡村治理过程中的两大核心要素，直接关系到乡村治理的成效。只有强化党组织在乡村治理过程中的领导地位，把宪法和法律赋予村级党组织的职能发挥到位，才能把党组织的要求和农民的意愿在“村治”过程中有机统一起来。农村工作千头万绪，要充分发挥基层党组织的先锋模范作用，必须要有一个过硬的党员队伍，能够在乡村建设过程中真正想群众所想，身体力行起到带头作用。基层党组织在推进乡村建设过程中要始终把强村富民作为工作的重心，尤其是对于纯农业村庄，农民的收入和生活质量长期得不到大幅度的提高，直接影响农民参与乡村事务管理的信心和能力，最终导致乡村治理的制度设计不能得到有效地贯彻和落实。
5、扶持和引导农村合作组织是创新乡村社会治理体系的有效途径
培育强大的自我组织和自我管理的民间社会，提高民间社会自我管理的能力和水平，正是社会治理创新的首要任务。农村要发展必须依靠农民自身，而单个农民的单打独斗肯定不行，各种类型的合作组织就成为农村经济社会发展的重要力量。这些合作组织中的民主、平等、公平的基本原则与乡村治理中的民主政治精神相契合。这些原则和精神有利于培养和带动其成员的民主平等意识和团结协作精神。各种类型的农村合作组织可以通过组织影响力对其他利益集团施加足够的社会和政治影响，对乡镇政府和村组织进行监督，从而在政府的决策过程中增加话语权，争取和维护自身的各种合法权益。因此，要促进农村社会治理体制的成熟和完善，就要鼓励和扶持农村各类合作组织依托自身优势开展与农民生产与生活相关的互助协作活动，为农村社会组织发挥积极作用提供空间和舞台。同时要完善农村社会组织内部治理结构，引导农村社会组织依据法律、法规和政策独立履行法人职责，根据组织章程和农民需求自主开展活动，积极参与或提供农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的乡村公益事业或公共服务。
四、小结
我国乡村社会治理的整体性结构变迁是基于治理理念的变化与发展的，大致上经历了“礼治—理治—法治”的变迁过程。传统社会是一种“礼治”社会，其核心是“德治”，依靠内化于心的道德惯习和礼俗规矩,是一种日常的共同生活方式，后来为了使礼治规范化而制定了乡规民约（包先康，2007）。建国后，中央政府乡村治理依据的是“理”，其核心是“社会理想”和革命领袖的政治口号。“理治”是国家治理方针借助一次次的政治运动不断向乡村社会渗透的过程。改革开放以来，随着农村社会结构的迅速分化整合，乡土社会的“礼治”和人民公社时期的“理治”均已不适合急剧变迁的社会和时代，因此“法治”成为国家治理的主导话语，从“礼治”到“法治”的嬗变是乡村治理现代化的重要标志。尤其是中央一系列针对农村基层组织、农村党建、村级事务管理等方面法律法规的出台，加快了农村社会治理法治化的步伐。但是，事实上囿于各种条件限制，大多数农村地区仍在乡村治理的民主法治化道路上摸索，尤其是一些欠发达的纯农业村庄更是任重道远。
D村的经验为部分农业村庄的乡村治理提供了一些可供参考借鉴的思路。总体来看东斟灌村的乡村治理基本上是围绕着“党的领导”、“民主”、“法治”三个核心概念逐一展开的，一些方法的创新与机制的重塑都离不开“群众本位”，即以农民的利益诉求作为村两委工作的重心，不但要充分了解农民想办什么事，更重要的是引导和鼓励农民自己想办法把事情办好。村两委在整个过程中将权力角色成功的转变为服务角色，不仅将自身从一些村务琐事中解脱出来，进而得以把精力放在关系乡村未来发展的大事上，而且还赢得了群众的广泛支持和信任，有效化解了一些村庄干部“吃力不讨好”的问题。干部在放权的过程中拓宽了工作思路，村民在自我决策过程中也增强了自身参与村庄公共事务的能力和意识，干群之间互相信任，关系融洽，这无疑会促使村庄社会治理工作走上一条良性循环的道路。
不可否认，包括东斟灌村在内的很多乡村治理的成功实践很大程度上还得益于一个强有力的领导班子。尤其在现阶段，乡村治理体系尚不完善，制度不够健全的背景下，干部的个人素质和能力是乡村治理成败的重要影响因素。在机制不健全的状况下，一些村庄可能会出现能人离任后乡村工作就呈现一盘散沙的状况。因此，资源禀赋不足的纯农业村在乡村治理方面尤其要在干部培养和制度完善方面夯实基础，既要关注乡村精英的培养和基层党员的培训，为乡村社会治理工作储备大量的后备人才；更要在完善制度上下功夫，通过健全的制度来消解干部更替对乡村治理工作带来的震荡。依靠制度的细化不仅能限制私权的扩张，通过对干部行为的规范来确保程序公平，而且还能有效减少不同利益主体间的博弈所产生的成本，提高治理效率，同时这也是乡村治理未来更加民主化、法制化的必然要求。
参考文献
包先康等，2007，《国家政权建构与乡村治理变迁》，《人文杂志》第6期。
金太军、董明磊，2000，《村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策》，《中国行政管理》，第10期。
杨文彦，2012，《乡村治理机制问题暴露，专家称集体经济蜕变为干部经济》，《人民网》，2012年10月24日http://politics.people.com.cn/n/2012/1024/c1001-19372414.html
（作者系山东社科院社会学所助理研究员 姜玉欣）
