"十三五"规划编制历时两年半 国务院成立编制小组
3月5日，“十三五”规划纲要正式进入全国人大审查程序。此时，距离十八届五中全会通过“十三五”规划建议全文仅有5个月。
如何在不足半年的时间里，将一份定思路的中央建议变为一份指导行动的政府纲要?
焦点
从建议到纲要经历哪些程序?
3月6日下午，来自全国31个省份的近3000名代表，将开始审查“十三五”规划纲要草案。别小看这份草案，它关系到中国全面建成小康社会的宏伟目标，距离2020年的全面小康目前只有一个五年规划的距离。
《建议》通过后国务院成立编制小组
在干了20年规划工作的国家发改委规划司司长徐林看来，“‘十三五’规划的意义怎么说都不过分。”这是以习近平总书记为领导的新的党中央领导集体编制的第一个五年规划，也是十八大提出的“两个百年”目标中第一个百年计划的重要内容。
不过，五个月前，“十三五”规划还只是党中央提出的一个“建议”——2015年10月29日，在中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议(即十八届五中全会)上通过《中共中央关于制定十三五规划的建议》(以下简称《建议》)。全文2万字左右，《人民日报》新媒体用“1面旗帜，2个百年，3期叠加，4个全面，5大目标(及5个理念)，6个原则(及6大要求)”来概括这份为“十三五”规划提供框架的《建议》。
习近平在受中央政治局委托所作的《建议》说明中，解释了《建议》与人大代表们拿到的这份文件的不同。他说，“考虑到建议通过后，还要根据建议制定‘十三五’规划纲要，两个文件之间要有合理分工。所以，建议在内容上重点是确立发展理念，明确发展的方向、思路、重点任务、重大举措，而一些具体的工作部署则留给纲要去规定，以更好体现和发挥建议的宏观性、战略性、指导性。”
党的《建议》通过5天后，2015年11月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定成立国务院规划纲要编制工作领导小组。李克强在这次会议上强调贯彻党的十八届五中全会精神，用新理念统领“十三五”规划编制。 两周后的11月17日，李克强主持召开“十三五”规划《纲要》编制工作会议，会上国家发展改革委就《规划纲要》编制作了汇报。
编制小组从发改委升级到国务院
实际上，“十三五”规划编制工作早在国务院规划纲要编制工作领导小组成立前就开始了。北京青年报记者注意到，“十三五”规划编制更准确的启动时间是2015年4月17日。当日，经国务院批准，全国“十三五”规划编制工作电视电话会议在京召开。这次会议的主要任务是贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，启动和部署“十三五”规划编制工作。
2015年5月5日，国家发展改革委徐绍史主任主持召开全委“十三五”规划《纲要》编制工作领导小组和起草小组第一次全体会议，启动和部署“十三五”规划《纲要》编制工作。
既然编制早已启动，那么成立国务院规划纲要编制工作领导小组又要做什么?李克强在小组成立的那次国务院常务会议上说得很清楚——“加强统筹指导和组织协调”。其实，国务院编制小组是此前发改委编制小组的升级。香港大学王绍光教授等人撰写的《中国中央政府“集思广益型”决策模式》，以“十二五”规划为例详细介绍了升级过程。
文中指出，“十二五”规划编制工作正式启动之后，在国家发展改革委内部成立了规划编制领导小组，主要由国家发改委领导和各司局长组成。同时成立规划起草小组，主要成员是发展规划司人员，同时吸收其他司局人员，也包括下属的信息中心、宏观院等事业单位的人员。而在十七届五中全会以后，国务院成立了12 个部门参加的“十二五”规划编制小组，国家发展改革委为开展具体工作的牵头部门。
整个编制过程历时两年半
但在五年规划起草者和研究者看来，“十三五”规划编制的启动时间更早，应该从“十二五”规划中期评估开始算起。
徐林曾在清华大学校内讲座上就国家规划如何编制说道：“我们的五年规划编制，从上一个规划中期评估开始，到前期研究、编制草案、规划衔接、广泛听取意见，批准，公开发布，要走这样一个程序。”
今年2月，国家发展改革委新闻发言人赵辰昕透露纲要草案已过初审论证。当时，他介绍，整个编制过程历时两年半时间，分为研究起草《基本思路》、《纲要》框架、《纲要》草案3个阶段。其中，编制形成《纲要》草案是最关键的阶段。按赵辰昕说的时间追溯，“十三五”规划至少在2013年年中即已启动，那时“十二五”规划中期评估正在进行。
《建议》的编制穿插在上述3个阶段之间。清华大学公共管理学院助理教授鄢一龙告诉北青报记者，前期国家发改委负责编制《基本思路》，2015年两会之后进入《建议》编制阶段，《建议》编制由习近平任领导小组组长，会参考《基本思路》编制《建议》。在《建议》的编制过程中，《纲要》起草小组需根据《建议》的精神编制同步《纲要》框架。
徐林在清华大学的讲座中也证实了这一点，他说，“这也是完成规划最重要的阶段，与中央建议的起草基本是同步进行的。中央建议出台后，就进入规划草案编制阶段。”
待《建议》完成，框架就更名为《纲要》草案。北青报记者了解到，与《建议》同步编制的《纲要》虽名为框架，但却是一个完整的文本。因此，上述《建议》通过约2个月后，2015年12月31日，国家发展改革委拿出《纲要》初稿，并就此向李克强作汇报。初稿完成20多天后，《纲要(草案)》的征求意见稿发往各省(区、市)和中央国家机关有关部门、单位征求意见。