郑炜东 刘兆作 燕英荣：行政决策程序中存在的问题及对策

摘要：行政决策程序在实践中存在一些不完善之处，对行政程序建设带来了部分否定性后果。本文主要从思想观念障碍、制度缺陷两方面对现行的行政决策程序加以分析，以期引起对行政决策程序建设更多、更深入的关注。

关键词  行政决策  程序  制度

程序控权是现代法治国家的共同趋势，随着我国政府职能转换和民主法制建设的不断深入，行政程序法制建设越来越受到各级政府的重视。2008年4月17日，湖南省政府制定发布了《湖南省行政程序规定》，开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅。2011年5月25日，经省政府第101次常务会议通过，《山东省行政程序规定》公布。以程序来优化行政决策，以程序来保证行政权的合法规范行使，已成为各级政府的共识。但是，随着程序法的实施，也暴露出行政决策程序法制化进程存在的问题。

一、行政决策程序面临的思想观念障碍

（一）专制思想观念障碍。受传统专制思想的影响，我国行政决策领域中，领导者秉持决策过程是决策制定者独有的“秘密艺术”的神秘和专制思想，缺乏决策程序公开理念和参与理念。我国决策过程向来缺乏公开性，长期以来，“民可使由之，不可使知之”，决策的神秘性自觉或不自觉地成为维护决策者权威的一种手段，加之我国建国以来长期形成的“领袖崇拜”思想，更加重了决策的专制。这种决策“秘密艺术”在我国传统行政文化中影响深远，虽然改革开放以来，我国政府一直倡导打造阳光政府和透明政府，努力实现阳光行政、透明行政，但由于思想观念转变的滞后性，难以在短期内实现根本突破。

（二）实用主义观根深蒂固。长期以来，我国程序文化缺失，“重实体、轻程序”的法治观和“重结果、轻过程”的实用主义观根深蒂固，认为程序是形式，实体是内容，形式是为内容服务的，只要内容正确，至于采取什么样的形式是次要的。我国行政领导者习惯于根据个人智谋，采取“拍脑袋、拍胸脯、拍板定调”方式做决策。但随着现代科学技术的飞速发展，公共决策面临的情景发生了很大变化，涉及的可变因素多、影响面大；从认知层面上说，“决策认识是一个复杂的过程，它不能仅依据感官经验所获得的知识求解，它担负着抉择，运行着问题求解，渗透着思维创造，依托着知识工程”。[①]现代公共行政决策仅靠个人或几个人的经验和智慧是难以完成的。

（三）公众参与意识差。目前，我国对行政决策等公共问题的利益和意见表达，最盛行的方式是既隐秘又公开的非正式程序。非正式程序即体制外的利益表达方式，包括私人的表达方式和公开的表达方式两种，前者如私人关系网的运用，名人的公共政府效应和上访“诉苦文化”，后者如媒体的舆论压力。我国普通民众的利益表达方式主要有上访和网络民意表达。在中国传统文化中，老百姓普遍认为“当官不为民做主，不如回家卖红薯”。一般百姓对官员有一种依赖感，在出事以后就会想到找政府去解决，至于决策是否有问题则不是百姓的事，而是他们所信任的官员等精英的责任，公众缺乏参政意识。

二、行政决策程序面临的制度缺陷

（一）公众参与制度缺陷。一是公众代表产生机制不明确。目前，我国决策实践中采取的是利害关系人参与的方式，一方面，哪些人是利害人关系人不明确，另一方面，由于利害关系人常常人数众多，需要选择代表人参加，但对代表人如何产生，名额如何分配，在我国现有程序规范中没有明确规定，常常是代表机构名不符实。由于参与代表多以个体形式出现，与“强大”的行政机构相比，往往显得“人单力薄”，话语权明显一边倒，即使公众代表提出意见，也难以引起决策部门足够的重视。二是公众参与方式单一。目前，行政决策中公众参与方式主要召开听证会、座谈会，通过政府网公开征求意见等方式，方法简单，有的成了装饰性的形式主义。听证会上应该公布公众做出判断的基本信息，如公众反映强烈的价格听证会，如果连涨价必须披露的运行成本都没有系统明确地告诉公众，甚至公众索要都得不到，这样的听证会只是“形式上的听证会”，并没有真正想听取公众的意见，只能“逢听必涨”，公众参与呈形式化、表演化和被操纵的危险。三是公众参与的意见得不到反馈。现行的行政程序规范还未建立公众意见反馈机制。对听取的公众意见采纳与否、不采纳的是否应说明理由、如何说明理由等均缺乏必要的约束性具体规定，完全由行政决策主体自己决定。如此一来，公众的参与的效果必然大打折扣，久而久之，会导致公众对政府听取意见的诚意表示怀疑。

（二）重大决策评估制度缺陷。“政策评估是依据一定标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。[②]”一般说来，对政策效果进行评估有政治效果、经济效果、社会心理效果、其他社会效果四个方面[③]。目前，行政程序规范中仅规定“决策机关应当定期对重大行政决策执行情况组织评估，并将评估结果向社会公开。”但对如何评估、评估结果的处理等未做出规定。评估规定极易成为摆设性条款。再者，评估的主体是县级以上人民政府，自已对自己的行为进行评估，难免有作秀之嫌。

（三）监督制度缺陷。一是事前监督、事后监督制度缺失。按照监督的时间划分，行政决策监督可以分为事前监督、事中监督和事后监督。目前，我国大部分重大行政决策规范中对决策执行中的监督规定得比较明确，但对决策前、决策后的监督规定存在缺失。对重大决策事前监督制度的缺失，也就无法判定待实施决策的科学性和合理性。对重大决策事后监督制度的缺失，也就无法判定行政决策的是否正确，行政决策的目标是否实现，从而无法确定决策完成的及时性、充分性以及操作程序和手段的合法性。二是监督机构的缺失。现行行政决策程序规范中规定对行政决策进行监督的是县级以上人民政府，“自己是自己的法官”，没有规定明确的监督机构，也使监督流于形式。

三、完善行政决策程序的思路

（一）“官本位”向“人本位”行政管理理念转变。“巨大的变革不是由观念单独引起的；但是没有观念就不会发生变革”[④]所以，要完善我国的行政决策程序，首先要实现思想观念的变革。政府决策者应大力倡导“立党为公、执政为民”的理念，把建立服务型政府作为政府及其成员的共同目标，克服中国传统文化中不利于创新的消极因素，比如等级文化观念、“以官为本”、“惟命是从“等思想。政府做出决策时要把人的全面发展做为根本目标，充分尊重人的价值，满足人的合理需求。逐步构建权利性、公共性、公平性、多元性的行政决策程序价值定位，将民主、科学、法治精神内涵作为行政程序设计的价值追求，把民主作为行政决策程序建设的道德基础，把科学作为行政决策程序建设的根本目标，把法治作为行政决策程序建设的根本途径。树立程序正义理念，建立起程序正义是现代法治理念核心的价值观，真正实现中国的公共决策观从传统的“权力本位”、“物质本位”向“以人为本”过渡。

（二）建立健全行政决策制度并使之法制化。要克服制度缺陷，最好的办法是建立健全行政决策制度，并使之法制化，成为法定决策程序，产生法律上的约束力，使政府决策按法律规定的内容和以法律程序为依据进行。笔者根据我国现行的行政决策程序规范，认为行政决策制度主要包括：重大决策公开征求意见制度、重大行政决策听证制度、重大决策审查制度、重大决策评估制度，决策信息公开制度、决策公众参与制度、决策说明理由制度、决策监督审查制度，决策责任追究制度。当前，我们应该在现行的行政程序规范的基础上，以规范性文件的形式，建立本地区本部门的行政决策制度，以规范行政决策。当前，重点是建立健全行政决策监督制度、行政决策责任追究制度，以确保行政决策按照规定的程序执行。

（三）加强决策体制机制建设。体制、机制建设是决策制度得以运行的实现的有效保障。在完善行政决策程序制度的同时，应加强行政决策体制、机制建设。决策机制建设主要是指决策各重要制度的运行情况，如决策的参与机制、决策的监控机制、发挥民主集中制在决策中的作用、完善集体决策的议事规则等。[⑤]进一步加强决策机制建设，才能保证行政决策的各项制度执行到位。建立现代化的行政决策体制，将行政决策系统分为中枢系统、咨询系统、信息系统，各个系统之间既分工明确、各司其职，又密切配合、互相协调，形成一个完整的闭合系统。由信息系统提供作出行政决策所需要的全面、准确的信息，由咨询系统提供技术、方法方面的支持，由中枢系统根据信息系统、咨询系统的建议最终作出行政决策。

[①] 王友云：《我国行政决策程序法制化的主要障碍与对策分析》，《遵义师范学院学报》2012年第2期

[②] 陈振明，政策科学—公共政策分析导论[M]。中国人民大学出版社，2003，P 309

[③] 彭和平，公共行政管理[M]。中国人民大学出版社，2008，P 174

[④] [英]霍布豪斯。自由主义[M]朱曾汶，译，北京，商务印书馆，2002，P24

[⑤]王友云：《我国行政决策程序法制化的主要障碍与对策分析》，《遵义师范学院学报》，2012年第2期

（作者单位：东营市水利局）

(责任编辑： 信息采集员 )