解读《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2015〕37号文件做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》
贯彻落实十八届三中四中全会精神，推动政府向社会力量购买公共文化服务、推进公共文化服务的社会化，是建设国家文化治理体系和实现文化治理能力现代化、加快构建我国现代公共文化服务体系的核心内涵。2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(中办发〔2015〕2号)后，5月，国务院办公厅又印发了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(国办发〔2015〕37号，以下简称《意见》)，以一种改革的思维对今后一段时期内国家公共文化服务供给模式创新进行了专门部署。作为规范政府向社会力量购买公共文化服务的专项制度设计，《意见》立意宏大、目标明确，又实实在在、具有可操作性，反映了当下建设现代公共文化服务体系、深化文化体制改革进程对公共服务模式创新的要求。
山东省委、省政府对落实中办发〔2015〕2号文和国办发〔2015〕37号文非常重视，2015年6月份印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》鲁办发〔2015〕25号)，11月印发了《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2015〕37号文件做好政府向社会力量购买公共文化服务实施意见的通知》(鲁政办发〔2015〕53号，以下简称《实施意见》)。在此之前的2013年，山东省政府印发了《山东省人民政府办公厅关于印发政府向社会力量购买服务办法的通知》(鲁政办发〔2013〕35号)。《实施意见》是在充分吃透国家和省里有关文件精神基础上，结合我省近年来已经开展的政府向社会力量购买公共文化服务工作的实际，制定出台的。由于《意见》已经下发到县，在制定《实施意见》时，与国家相同的内容，不再重复，国家文件上已有但需要特别强调的内容和具有山东特色的内容，作为《实施意见的》的正文内容，购买目录附件中的目录，是山东省新增内容。所以，山东的《实施意见》和国家的《意见》结合起来，才是完整的指导意见。因此，本次解读，也是把国家的《意见》和山东省的《实施意见》结合起来综合说明。
一、《意见》立意宏大，是文化领域的国家治理能力建设的重要举措；《实施意见》立足山东实际，把自身功能定义为“构建山东公共文化服务体系”的“工具”
1.通过公共购买贴近群众，更好地实现文化承担核心价值的功能和作用。维护和发挥社会主义核心价值观，需要动员人民群众广泛参与。《意见》借助政府公共文化服务购买的渠道，将中华优秀传统文化的传承弘扬和社会主义核心价值观的培育实践融入人民群众的文化消费过程中，充分发挥发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的重要作用，推动中国特色社会主义核心价值观和优秀文化不断转化为社会的群体意识和人们的自觉行动，切实为人民日常生活提供精神内涵和文化意义。
《意见》是国家层面的宏观思考，属于文化建设领域的顶层设计。《实施意见》立足山东经济社会发展实际，提出了具体工作目标：2015年年底前，在总结政府购买公共演出服务前期试点经验的基础上，在省直文化、新闻出版广电、体育等部门进一步扩大试点范围、规模;依托试点，在市县两级逐步推广，初步建立覆盖全省、统一有效的政府购买公共文化服务平台。2017年年底前，全省政府购买公共文化服务范围进一步拓宽，购买目录进一步充实，相关法规和配套政策进一步完善。2020年年底前，在全省基本建成比较完善的政府向社会力量购买公共文化服务体系，形成与全省经济社会发展水平相适应、与人民群众精神文化和体育健身需求相符合、具有山东特色的公共文化资源配置机制和供给机制，社会力量参与和提供公共文化服务的氛围更加浓厚，公共文化服务内容日益丰富，公共文化服务质量和效率显著提高。
2.创造深化文化体制改革的战略突破口，推动政府文化管理职能的转变。当前，我国文化体制改革逐渐步入深水区、关键期，深化改革必须找准改革突破口。党的十八届三中全会提出“要完善文化管理体制，推动公共文化服务社会化发展”。《意见》作为面向社会的专项管理制度创新，旨在构建多层次、多渠道的公共文化供给机制，科学定位政府与社会在公共文化服务供给中的角色，为深化文化体制机制改革搭建新的制度平台，具有推动国家从文化管理向文化治理转变的独特价值。
山东省的文化体制改革在省委、省政府的强力推动下，正在走向深入，《实施意见》的出台，从提供公共文化服务一个角度，切实落实“管文化”和“办文化”分离，政府承担规则制定、舆论引导、培训服务等职责，吸引有能力承担任务的社会组织发挥作用，培育和调动社会潜在力量，积极承担“办文化”的任务。
3.通过促进公共文化服务的社会化发展，加快现代公共文化服务体系构建有步伐。构建现代公共文化服务体系，要求动员社会力量广泛参与。2015年出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》也提出了吸引社会力量进入公共文化服务领域的要求。《意见》规定了政府向社会力量购买公共文化服务的原则目标和管理流程，有利于引导和鼓励社会力量参与公共文化服务供给。在这一意义上，《意见》与《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》交相互济，成为撬动公共文化服务体系面向社会开放的“政策杠杆”，有利于发挥文化政策的乘数效应，加快构建现代公共文化服务体系的步伐。
《实施意见》和《意见》相比，购买主体的范围有所扩大，在《意见》的基础上，增加了“承担行政管理职能的事业单位”和“从事公益服务的文化体育事业单位在提供公共文化服务过程中，需要借助社会力量的，经主管部门同意后，在现有财政资金安排内，可借鉴政府购买服务的方式和机制运作”。
二、《意见》对几个基本关系的调整，蕴含了众多的创新性制度设计亮点，为《实施意见》的出台从政策和制度上做了明确和界定，山东贯彻落实《意见》更能体现地区特色
《意见》在总结过去经验基础上，结合深化文化体制改革的大势和总要求，融合新的公共治理理念设计而成，具有较强的创新性。
1.通过调整政府和社会关系，促使两者形成良性互补。政府和社会的关系是政府向社会购买公共文化服务过程中的基本关系，政府与社会之间权力与责任的边界清晰与否将影响到公共文化服务供给质量以及人民群众文化需求满足的程度。《意见》充分尊重公共文化领域政府主导、社会参与、多元共治的行业特征，强调政府的主要职能是“组织领导、政策支持、财政投入和监督管理”，抛开了政府大包大揽的传统模式，促使政府完成从“划桨”到“掌舵”身份的转变。同时，《意见》充分考虑公共文化领域的社会组织力量还相对薄弱、仍处于培育发展过程中，难以完全承担政府转移出来的公共文化服务职能的实际，根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，设定“符合条件的事业单位”可纳入承接主体范围的条款，也体现了实事求是的政策设计策略。
2.借助增量盘活存量，促使两者形成供给合力。针对目前部分公共文化资源沉淀在公益性文化单位中，尚不能很好发挥其应有的文化和社会效应的现象，《意见》设计了相关的政策措施，如提出了“推进政府向社会力量购买公共文化服务与培育社会化公共文化服务力量相结合”，目的是要通过引导和规范社会力量参与公共购买，培育“替代性生产者”，形成体制内机构与体制外社会力量的竞合关系;通过体制外的经验示范激发体制内文化资源存量的活力。在财政资金上，《意见》深刻认识到新常态下财政收入增幅放缓与人民群众文化需求不断增长的新矛盾，打破惯性思维，提出“不再另行新增经费的同时逐步加大现有财政资金向社会力量购买公共文化服务的投入力度”，既要减小公共财政不断增加的压力，同时也是“倒逼”购买主体发挥公共资金效率，形成整合体制内与体制外资源协力发展的动力。
3.根据需求定制供给，促使两者形成有效对接。调查表明，当前在我国快速城镇化和数字信息化的时代背景下，人民群众的文化生活方式和文化消费方式也在发展快速的变化。新兴文化消费内容和方式对传统文化消费内容与方式的替代，要求深入研究新时期人民群众文化需求特点，公共文化服务供给要更加贴近人民群众的真正的文化需求，要求创新政府购买方式，推动公共文化服务供给与人民群众文化需求实行有效对接。对此，《意见》坚持需要导向，提出要改变传统“自上而下”供给方式，建立“自下而上、以需定供”的互动式、菜单式服务方式，具有现实针对性。《意见》明确要求制定并向社会公布公共文化服务的“菜单”，让人民群众根据自身需要进行选择，供给主体可根据人民群众要求“量身定做”，通过设计“消费者的投票权”促使供给主体提高供给质量，切实保障人民群众享受公共文化服务的基本权益。
4. 通过加强公共文化产品供给的有效性，促进思想文化阵地的内涵发展。思想文化阵地建设中的内涵不足一直是公共文化建设中的难点。《意见》借助政府向社会力量购买公共文化服务的契机，从转换公共文化服务供给的渠道和路径入手，通过赋予消费者的的选择权引导国有文化单位的公共文化生产的方向，促进国有文化单位的内涵发展。《意见》规定政府向社会力量购买公共文化服务必须要坚持正确导向与社会主义先进文化前进方向，以人民为中心，将中华优秀传统文化传承弘扬和社会主义核心价值观培育践行与公共文化服务购买结合起来，推进中华优秀传统文化的传承和社会主义核心价值观的传播进入人民群众的日常生活、文化活动、文化消费过程中，有利于提长思想文化阵地功能与作用，掌握文化领域的话语权。
三、《意见》重在对目标和原则的界定，具有包容地方特色和激励地方积极性的政策设计特点；《实施意见》侧重规范服务标准、完善购买机制、培育承接主体和引入诚信评价
1.坚持兼顾刚性约束与弹性需求相结合，建立具有操作性的管理规程。购买公共文化服务是一项比较复杂的专项制度变革，不仅涉及到传统的资源配置方式，涉及权力转移、共享、运用、监管，还涉及到文化队伍的思维惯性。同时由于存在东中西部发展不平衡，公共文化服务供给的现有基础差别很大，必须要有既具有刚性约束又富有弹性的管理制度。对此，《意见》提出要“建立健全‘方式灵活、程序规范、标准明确、结果评价、动态调整’的购买机制”，既强调对规范购买公共文化服务制度的顶层设计，议定基本原则，同时又允许各地根据原则要求突出地方特色，支持地方政府研究制定向社会力量购买服务的具体办法，明确购买重点、购买价格、购买责任。即在具体操作上把购买公共文化服务的选择权、监管权和评价权交给地方，给各地方留足创新空间，有利于发挥地方积极性。同时，“健全由购买主体、公共文化服务对象以及第三方共同参与的综合评审机制”， 健全公共文化服务购买绩效社会评估体系，注重群众参与和满意度，放松过程控制、注重结果评价，以保证实施层面具有灵活实施的制度空间。
《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》(鲁办发〔2015〕25号)，明确了服务标准，结合山东经济社会发展实际，山东标准略高于国家标准。《实施意见》作为鲁办发〔2015〕25号的配套文件，要求购买公共文化服务，要遵循鲁办发〔2015〕25号的标准要求，不能降低。
2.支持和鼓励地方建立健全群众文化需求调查制度，完善公共文化服务招标采购制度。支持各地政府建立健全群众文化需求的表达机制，根据需求信息，制定出各地政府招标采购的可行性目录，并实行动态调整，努力保证地方政府能够购买到民众满意的公共文化服务;鼓励地方政府搭建招标采购的信息平台，公开政府招标采购的资格标准、服务内容、运作程序与最终结果等相关信息，确保招标采购的透明和公平公正。
《实施意见》对购买服务的实现手段，做了更加清晰而具体的描述：购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照“方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价”的原则组织实施政府购买服务。购买属于《政府采购法》适用范围的公共文化服务项目，应按照政府采购法律、法规的规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定承接主体;购买不属于《政府采购法》适用范围的公共文化服务项目，可由购买主体采用定向委托、竞争性评审等方式自行购买或委托采购代理机构组织实施。确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等各种合同方式。
这里用是否属于《政府采购法》适用范围把购买内容分开，选择不同的实现方式，既能保证有所遵循，又能够提高购买的质量和效率。
3.支持地方制定政策加快培育市场主体，促进文化类社会组织的成长。《意见》关于承接主体的明确，一方面，支持地方探索创新政府文化治理方式，放宽准入门槛，促使文化类社会组织的独立发展;另一方面，鼓励出台扶持文化类社会组织发展的地方政策，允许其他非营利组织对文化类的资金资助、项目合作、智力与人才支援，进一步优化非营利性文化组织发展的政策环境。
《实施意见》对培育承接主体，专门列了一条，做了特别的要求，“对现有符合条件的社会组织、事业单位和社会力量加强培训、指导，支持其全面了解政府向社会力量购买公共文化服务工作内容。对处于起步阶段、具有发展潜力的民办公共文化服务机构，通过完善管理体制、适当放宽准入条件、简化登记程序、落实税收优惠政策等多种措施，促进其健康发展。建立健全民办公共文化服务机构信息公开制度，着力提高其社会公信力。通过推进政府向社会力量购买公共文化服务与培育社会化公共文化服务力量相结合，规范和引导社会组织健康发展，逐步构建多层次、多元化的公共文化服务供给体系”。
4、《实施意见》遵循《意见》中“加强绩效评价”和“严格监督管理”的精神，特别提出要建立“诚信评价体系”。建立诚信政府是国家的要求，购买公共文化服活动是购买主体和承接主体之间建立的一种合同关系，为了营造良好的购买环境，“诚信”在工作开展中显得尤为重要。为此，《实施意见》提出建立政府向社会力量购买公共文化服务信用档案。对在购买服务实施过程中，发现承接主体歪曲服务主旨、弄虚作假、冒领财政资金等违法、违规行为的，记入信用档案，并按照相关法律、法规进行处罚;对造成社会重大恶劣影响的，取消参与政府购买公共文化服务工作的资格。逐步建立包括信用档案在内的诚信评价体系，规范购买体系，提高各个环节参与者的积极性、诚信度，营造良性竞争的氛围。
四、新增加部分购买目录
关于购买目录，在充分征求省财政厅、省新闻出版广局和省体育局意见的基础上，结合山东省的实际，在《意见》列出的购买目录范围之外，又新增了二级目录一条，三级目录十三条。增加的二级目录是“基本公共文化体育服务”，包括八条三级目录，在“公益性文化体育活动的组织与承办”目录下，增加了三条三级目录，在“山东省优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示”目录下，增加了两条三级目录。增加目录的根本出发点，是尽可能把已经开展的购买服务项目和潜在可能开展的项目，都包括进去，既保证有足够的容纳空间，又不至于限定的太死，没有填充弹性。确保各市地在开展这项工作时，既有遵循，又能突出地方特色。
