卢晓栋副巡视员在住建部利用遥感监测辅助规划督察工作座谈会上的典型发言

稳步推进城乡规划督察制度

不断提高遥感督察工作水平

（2015年11月26日）

今天，住房城乡建设部在济南召开遥感督察工作座谈会，专题研究交流遥感监测辅助城乡规划督察工作，部署安排重点图斑核查任务，充分体现了住建部对这项工作的重视，也是给我省提供一个向兄弟省市学习交流的机会，在此，我代表山东省住房城乡建设厅对部稽查办、城乡规划司、规划监测管理中心，一直以来对我省住房城乡建设工作，尤其是执法监察工作的关心和支持表示衷心的感谢，对兄弟省同仁们的到来表示热烈欢迎。现将山东省城乡规划督察工作简要汇报如下：

一、我省城乡规划督察工作发展态势良好

山东省共17个设区市，住建部先后向济南、青岛、淄博、枣庄、东营、烟台、潍坊、泰安、威海、临沂、德州11个设区市派驻了城乡规划督察员，济宁、日照、滨州、莱芜、聊城、菏泽六设区市及86个县（市）由省政府派驻城乡规划督察员。

2012年9月，省政府确定实施省派驻城乡规划督察员制度。自2013年7月起，省政府连续三年召开城乡规划督察员派驻工作会议，分三批向6个设区市、86个县（市）派驻城乡规划督察员，并同步推进卫星遥感监测辅助规划督察工作，率先在全国实现规划督察、卫星遥感监测省域全覆盖。主要做了五个方面的工作：

一是严格遴选标准 。 坚持从离岗退休的市（县）政府分管领导和规划、城管执法、建设主管部门主要负责同志及规划设计单位主要领导中，逐级推荐人选，并征求所在地组织、纪检部门的意见。三年来，优选政治素质高、规划管理业务熟、组织协调能力强的54名同志，聘为省派驻规划督察员。本着任职回避、方便工作的原则，统筹考虑督察员的工作经历、专业知识，确定派驻市县。

二是强化工作保障 。 经省编办批复，在省厅执法监察处加挂了“省城乡规划督察员办公室”牌子，承担省派规划督察员的日常管理和住建部派驻山东督察员的联络、服务工作，核定了6名行政编制，配备了5名处级干部，为开展督察工作和部、省联动提供了机构保障。省财政大力支持，将督察经费纳入年度预算，三年分别拨付经费370、600、700万元，2016年提报预算850万元，为规划督察工作提供物质保障。

三是加强培训交流 。 省政府召开派驻工作会议后，我厅均举办规划督察员任前培训班，邀请部稽查办、部派规划督察员和有实践经验的规划专家，讲授督察重点、程序和方法。每年均举办城乡规划督察员及市（县）规划管理人员专题培训班，就规划实施中的共性问题和督察对策、遥感监测疑似图斑核实处理等问题进行培训、交流、研讨，累计培训600余人次。

四是强化监督考核 。 省规划督察员办公室加强督察员日常管理和监督，印发《关于进一步强化督察员工作纪律的通知》和《关于做好规划督察员年度考核工作的通知》，对工作纪律、廉政履责等提出明确要求，并从“德、能、勤、绩”四个方面开展考核评价，分别征询规划督察组长和派驻地规划主管部门的考核意见，强化监督考核效力。54名省派规划督察员，按照设区市分为6个组，实行组长负责制，由组长负责督察员请销假、考勤、月度工作情况汇总上报等日常工作，强化督察组长的责任。建立规划巡察制度，以督察组为单位，对相关城市总体规划的编制、审批和历史文化名称保护、风景名胜区保护等情况进行巡察，2015年以来，6个督察组共巡察30个县（市），将发现的问题及时反馈驻地政府，并提出整改建议，各县（市）政府及时复函，收到良好效果。

五是加强部省联动。每年召开一次城乡规划督察部省市联动调研座谈会，邀请部派驻山东规划督察员和省规划督察组组长参加，交流工作情况，征求对派驻城市规划编制及实施情况的意见。省规划督察组开展规划巡察时，主动邀请部派督察员参加巡察活动，进行工作指导。近两年，配合住建部稽查办和驻山东规划督察组，完成了临沂、淄博、烟台等8市督察员换任、德州规划巡察、威海和烟台海岸带规划管制调研等工作。

二、遥感监测辅助规划督察工作稳步推进

2013年，我省与派驻规划督察员同步，启动遥感监测辅助规划督察工作，着力构建省厅、市县、督察员三方“纵横联动、协同管理、分级分类”的遥感督察工作体系，目前遥感督察已实现省域全覆盖。

（一）构建一个平台。 我厅委托山东省建设发展研究院承担遥感监测技术服务工作，该院从清华大学、中科院引进了遥感专业博士、硕士各1名，调配城市规划、地理信息专业人员各2名，并购置仪器设备、软件系统和遥感数据，自主开发软件，构建了完备的遥感监测技术服务平台，为开展遥感督察工作提供了人才、技术保障。两年来，该院先后对6个设区市、58个市县开展了两期卫星遥感监测辅助规划督察工作，监测规划区面积9000平方公里，发现疑似违法图斑3627个。

（二）协调两个部门。 一是财政部门 。积极争取省财政厅对规划督察工作的支持，予以专项资金保障，遥感督察经费三年分别实付125万元、150万元和180万元。 二是国土部门 。与省国土资源厅沟通协调，签订了地理信息共享合作协议，建立了数据交换和更新机制，省国土资源厅无偿提供全省基础地理信息、航空航天遥感影像等数据，促进了双方优势互补，大大降低了遥感数据获取成本。同时，我们还得到部稽查办和城乡规划管理中心的大力支持，低成本获取了有关遥感数据。

（三）建立四项制度。 一是核查制度 。2014年，制定印发《山东省利用遥感监测辅助城乡规划督察工作管理办法》，细化了疑似图斑筛选、分发、核实、涉案查处的工作流程，明确了重点图斑的查处程序，是全国各省区颁布的第一个遥感督察规范性文件。各市（县）积极完善核查制度，菏泽市政府成立了图斑核查领导小组，莱芜市制定了《遥感督察工作方案》。各地督察员会同驻地规划部门，对每一处图斑都进行实地踏勘、调集资料、认真核实，及时摸清上报疑似违法图斑情况，并将违法建设项目移交城管执法部门处理。省厅要求，规划局、城管执法局上报省厅的图斑核查、处理意见，必须经规划督察员签字确认。 二是巡察制度 。将重点图斑的核实、处理纳入规划巡察，并作为重要内容，对重点图斑进行现场督导，对疑难、重点问题集体研判。截止11月下旬，已巡察市、县30个，现场核查重点图斑102个，抽查规划许可审批手续170个。 三是培训制度 。注重提高规划督察员和图斑核查工作人员的业务能力和工作水平，专门举办规划督察工作培训班，加强对相关法律法规和业务技能的培训，邀请部稽查办许建元处长、哈尔滨市规划局黄明瑾总规划师等专家授课，着重学习了部、省《遥感督察工作办法》和哈尔滨市“九查法”工作经验，明确了疑似图斑核查工作要求，为做好图斑核查工作提供了有力保障。 四是约谈制度 。2015年7月，省委省政府印发《关于改进和完善城乡规划工作的意见》（鲁发[2015]7号），指出：“推广运用卫星遥感和地理信息系统，实行规划动态监管。省城乡规划主管部门研究建立违反城乡规划重点案件核查和挂牌督办制度，定期开展执法检查，严肃查处擅自修改规划、违规干预规划等行为，对规划实施中问题突出的市、县（市）政府主要领导和分管领导进行约谈。”约谈制度的建立，为下一步督促图斑的处理整改提供了有力抓手。

三、着力抓好重点图斑的核查整改

遥感督察工作量大面广，仅仅依靠省厅力量远远不够。因此，我厅确定了属地负责的原则，强化市、县图斑核查和违法建设查处工作的主体责任，省厅突出抓好重点图斑的核查整改。

（一）梳理重点图斑 。 省厅对各地上报的图斑核查情况逐一研判，梳理出四方面问题： 一是 规划编制方面 ，存在规划图纸内容与文本说明差距过大，或将大片现状村庄规划为绿地，导致绿地难以实施；在城市总体规划未修编的情况下，通过编制控规改变总规强制性内容现象普遍存在。 二是规划审批方面 ，部分县市未依法编制控规，或虽已编制控规，但是未报经市政府进行审批，导致项目审批依据缺乏合法性。 三是规划实施方面 ，存在超出规划确定的建设用地范围核发规划许可、或侵占“四线”等改变总体规划强制性内容进行建设的情况。 四是规划监管方面 ，存在“以罚代管”的问题，特别是对城中村、城边村等区域的违法建设监管不到位，对违法建设案件查处不及时。通过对图斑的梳理分析，确定侵占“四线”图斑809处，占图斑总数的25.80%，并从中选取451个图斑作为重点图斑进行详细核查。

（二）强化部发图斑督导 。 据不完全统计，自2009年部对山东开展遥感督察以来，累计下发疑似违法图斑3000余个，经规划部门和督察员核实，300多个项目违法违规，拆除违法建设约15万平方米，罚款约1.1亿元。对住建部确定的重点图斑查处工作，我厅高度重视，主动作为，积极履行省厅监督责任，协调有关市政府及督导规划、执法部门对违法违规人员及违法建设给予行政处分或行政处罚。各市上报重点图斑核查情况后，我厅再组织现场核查确认，提出整改意见，并要求各市政府向住房城乡建设部提交承诺书。今年6月，我厅对重点图斑整改不到位的6市规划主管部门主要负责人进行约谈，要求加快重点图斑整改，依法依规处理到位。7月，对6市重点图斑反映的问题公开通报，对六市规划局和规划编制单位存在的问题进行点名批评，收到良好效果。

（三）坚持立查立改 。 各地对在遥感督察工作中发现的问题动真格、出重拳、严格实施问责。截止10月底，各地城管执法局共立案1000余起，罚款100余万元，拆除违法建设近30万平方米。滨州市严肃处理图斑核查工作中发现的违法违规问题，除对违法建设进行拆除、罚款之外，对滨北办事处东关居委会党支部有关负责人擅自违规建设行为给予党内警告处分；新泰市一处占地6万余平方米的违法建筑在图斑处理过程中全部拆除。

（四）建立长效机制 。 充分运用遥感监测成果，形成了《山东省城乡规划实施情况遥感监测报告》。《报告》中测算了各市县的规划实施符合率，对规划实施中的问题进行了具体分析。目前，第二批遥感监测发现的重点图斑正在核查过程中，下一步结合贯彻全国治理违法建筑工作会议精神，着力做好四项工作：一是大力实施治理违法建筑两年专项行动。近日，郭树清省长和孙伟常务副省长对我厅呈报的《关于全国治理违法建筑工作现场会议精神和我省贯彻落实意见的汇报》作出批示，郭省长批示：“这项工作非常重要，也非常艰巨，应下定决心，统筹谋划，坚持不懈实施下去。”孙伟副省长批示：“请认真贯彻树清省长批示精神，请住建厅会同有关方面，在深入调研基础上拿出我省工作方案，提请省政府常务会议研究。”我们将落实部、省领导的部署要求，把违法建筑治理与遥感督察重点图斑核查整改相结合，与城市总规修编相结合，与城市棚户区、城中村、老旧小区整治改造相结合，深入调研，制定方案，强化督导，拟开展治理违法建筑两年专项行动。 二是 按照省委、省政府《关于改进和完善城乡规划工作的意见》，对存在重大违法违规建设行为及突破建设用地范围的市县，进行约谈。对规划实施符合率低于50％的市县，约谈市长、县长，对高于50％但低于全省平均水平的，约谈分管市长、县长。 三是 对全省所有市县按照规划实施符合率进行排名，对遥感监测发现的问题进行全省通报，提出具体改进措施。 四是 严格执行《城乡规划违法违纪行为处分办法》，对应当由任免机关、纪检监察机关给予处分或涉嫌犯罪的，按照《处分办法》规定移交有关案件。通过以上工作，把遥感督察的成果巩固好、保持好、深化好，真正使遥感督察工作成为加强规划实施监管的有效手段。

四、几点体会

通过开展遥感监测辅助规划督察工作，我们深切感受到，如果说规划督察员是城市健康发展过程中寻诊问脉的“良医”,那么遥感督察就是医生手中不可或缺的“听诊器”。遥感监测能够及时准确地发现一些违法违规行为的线索，为规划督察提供技术支持和科学依据。工作中，有几点体会：

（一）科学编制，适度调整是提高规划实施符合率的根本前提 。 城市总体规划作为遥感督察的根本依据，需要进一步提高规划编制的科学性、可操作性。在维护规划实施严肃性的前提下，考虑到规划实施期限长及城市建设的复杂性，在城市总体规划确定的强制性内容总量不变的情况下，应当允许地方政府对规划做局部调整或修改，并简化审批程序和缩短审批时间，进一步提高总体规划的可操作性。

（二）理性务实，依法处置是查处违法建设的基本原则 。 在遥感督察的过程中，我们发现，违法建设的成因多种多样，处理方法也不能一以概之。比如，有的地方把现状村庄和工厂规划为道路，道路在短期内难以实施，而村民因生活需要对房屋进行翻新，一旦被遥感监测发现，便形成占压道路红线的违法建设。在处理这类图斑中，我们认为，应当本着尊重历史、理性务实的原则，依法进行处置。

（三）分级分类，多方共管是实施遥感督察的有力举措 。 遥感督察绝不是一个省厅部门的工作，需要各级各部门的通力配合。为此，我们建立了省厅组织实施，市县规划、执法部门主体负责，督察员督促落实的多方共管工作体系，并将图斑分为疑似图斑、重点图斑分级处理，有效保障了遥感督察的顺利实施。

（四）重拳出击，挂牌督办是处理重点图斑的有效手段 。 今年6月，住建部挂牌督办9起严重违反城市规划的典型案件，在我省引起了较大反响，对市县政府、规划局及领导干部触动很大，初步形成了尊重规划、敬畏规划、服从规划的良好氛围。