青岛创新机制挖掘执法潜力

◆孙俊杰 赵澎 蓝刚

　　2014年，山东省青岛市环境执法无论是查处的数量，还是罚款的额度，均创历史新高。1月～10月，全市共查处违法行为960起，处罚2127.2万元，是去年同期的两倍；青岛市首次对环境污染案件“动刑”，截至10月，青岛市已有5起案件和9名责任人被移交公安部门处理。

　　同时，一系列政策的出台和落实，更是一种对环境违法行为有力的震慑。企业环境监督员制度至今已经在岛城近400家企业推广开来，接受培训企业环境监督员达450余人；8月青岛市出台环境违法行为有奖举报规定，举报的环境违法行为经环保部门调查属实后，将根据环境违法行为程度的轻重给予举报人1000元～5000元人民币的奖励；9月4日，青岛首笔环境违法行为有奖举报奖金兑现，市民举报造纸厂存在环境违法行为获得2000元奖金……一个个数字的变化，折射出的是环境监察队伍逐步成长壮大，环境执法能力不断提高。

　　构建三级网格，实现环境监管“无缝对接”

　　“环境监管任务的日益繁重与监管力量的相对薄弱，是当前环境监察的主要矛盾之一。”青岛市环境监察支队相关负责人说。青岛市环境监察支队编制40人，全市共11个监察大队，有近400名环境执法人员，在日渐繁重的环境监察任务，以及800万岛城市民日益增长的环境诉求面前，显得有些力不从心。

　　“在现有的编制不变的条件下，想要实现全过程、全方位、全覆盖的环境监管，就必须合理高效的分配监管力量，彻底解决监察队伍中存在的职责分工不明、上下合力不强造成的执法效能不高的问题。”这位负责人表示。

　　青岛市环境监察支队在全市范围内开展环境监察工作改革。2013年1月，印发《关于推进环境监察工作改革提升环境管理绩效的意见》，以提升企业环境绩效为核心，强化先进的技术手段与装备、高素质的环境监察队伍两个支撑，建立企业环保监督员、环境污染责任保险、企业环境行为评价3项制度，构建企业自身环境管理、环境行政执法监督与指导服务、社会监督约束三大体系，创新实施网格化执法监管模式。

　　青岛市环境监察支队经过多方调研，反复研究，按照“重心下移、属地管理”，“条块结合、责任到人”的原则，创新建立环境监察网格化监管体系。这一体系将全市行政区域逐级划分为三级网格，理顺了支队和大队的关系，通过定人员、定职责、定任务，使网格内各重点排污单位、主要环境问题得到有效监管，也彻底根除了多头执法、重复执法造成的执法资源浪费和企业负担加重。

　　其中，一级网格为青岛市环境监察支队，共划分为3大片区，负责实施顶层设计和宏观综合管理，发挥环境稽查职能，指导各监察大队开展监察工作。重点查处环境污染大案要案和监察大队难以解决的环境热点难点问题。二级网格为11个主体网格，责任主体为环境监察大队。三级网格为56个单元网格，责任主体为环境监察中队。

　　各环境监察大队根据辖区实际情况，采取“横向到边，纵向到底”的环境监管，将网格内重点排污企业的监管任务分解至环境监察中队乃至每一个监察人员身上，明确重点排污单位和主要环境问题监管主体，做到工作有人管、任务有分工、考核可评价、追责可溯源。

　　创新环境执法模式，不打无准备之仗

　　为提高违法成本，青岛市环保局深入开展整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动、执法大会战等执法活动，并推进环保与公安联勤联动，用好“两高”司法解释，严厉打击环境违法犯罪行为。

　　从去年以来，青岛市环境监察支队实行了“独立调查”执法新模式，即环境监管部门在不与下级辖区监管部门联合、打招呼的前提下，独立开展执法检查、调查取证等活动。在检查过程中，采取不定时间、不打招呼、不听汇报，直奔现场、直接调查、直接查处的“三不三直”式执法。

　　今年，青岛市公安局成立了食品药品环境侦查支队。青岛市环境监察支队积极与公安部门协调沟通，畅通信息交流渠道，实现了联合办公、联合办案，建立联合应急处置制度和案件查处协作制度，拓展案件线索来源。

　　“一旦发现案件源线索，包括一些日常有针对性的检查，环保部门可以和公安部门联动出击，现场判断分析属不属于列入犯罪的范畴，如果属于，环保、公安部门则直接进入联合办案的程序。” 青岛市环境监察支队相关负责人表示。

　　在日常行政执法的过程中，有了公安部门的介入，也给环保部门“撑了腰”，发挥“共振效应”，对企业起到了有力的震慑作用。位于平度市的青岛田庄石墨有限公司违法排放污水一案已于今年9月正式宣判，这家厂经理和车间主任获刑且处罚金15万元。

　　为切实发挥网格化环境监管体系作用，多方充实监管力量，青岛市环境监察支队着力打造环境绩效社会监督体系。通过邀请各级人大代表、政协委员视察环境监察工作和企业环境绩效情况；聘请社会监督员监督环境执法，参与对企业环境管理绩效的评价管理工作；邀请新闻媒体报道环境监察工作和企业环境绩效正反面典型，营造鼓励守法、震慑违法的良好氛围；开展环境违法行为有奖举报，鼓励公众积极参与环境保护，打击环境违法行为。

　　开动“三驾马车”，增强企业绿色发展责任

　　在青岛，随着环保部门地位和作用的迅速提升，过去企业负责人不拿环保局要求当回事，一些企业“门难进、脸难看、话难听、事难办”的尴尬情形已经荡然无存。

　　那么，青岛市是如何让企业一改过去“重经济、轻环保”的陈旧观念，从随意违法转变为主动守法呢？相关负责人坦言：“光靠管，管不全。”

　　在推动企业自律方面，青岛市环境监察支队开启了企业环境监督员制度、企业环境污染责任保险制度、企业环境行为评价制度“三驾马车”，提升企业环境绩效。

　　自2013年起，青岛环境保护科学研究院连续两年向社会发布了《青岛市重点企业环境绩效年度报告》（2012年93家，2013年145家重点企业）。环保科研单位从专业角度以打分排名的形式通过新闻媒体亮出企业前一年的环境行为，接受社会监督。

　　此外，青岛市还加快企业环保监督员制度推进步伐。通过对企业的环保负责人进行专业培训，使他们在了解本单位的生产工艺、设备、生产管理、人事和排污状况的同时，掌握国家环境政策法规和一定的环境科学知识，有利于促进企业自觉加强污染控制，快速、准确地应对环境风险。

　　打铁还需自身硬，利用科技提升执法效率

　　“体制改了，体系理顺了，但新的环境监管体系发挥作用的关键是人，因此必须牢牢抓住队伍建设这项根本支撑，打造一支思想好、作风正、懂业务、会管理，敢于执法、善于执法，公正严明、廉洁高效的环境执法监察队伍。”相关负责人表示。

　　青岛市环境监察支队狠抓教育培训，提升履职能力。科学制定年度学习培训计划，开展形式多样的、有针对性的分层分类培训。发挥骨干力量“传帮带”作用，形成“有帮有学、有问有答”的业务学习风气。现场教学和实战培训，举办环境监察大比武和召开环境执法现场会，提高执法人员素质能力。强化人员轮岗轮训，通过多岗位锻炼，真正实现一专多能。

　　青岛市环境监察支队加强绩效考核，施行奖优罚劣。制定符合实际、可操作性强的环境监察工作绩效考核办法，重在日常考核，重在检验工作成效，考核结果纳入干部使用管理，与职务晋升、评选先进挂钩。组织开展“十佳中队长和十佳环境监察工作人员”评选活动，充分调动人员工作积极性。对工作不到位、造成不良影响的责任单位进行通报批评；对工作人员没有履行环境监管职责，导致污染事故，违反廉政规定的，依法依纪追究责任。

　　加强廉政建设，提高作风修养。青岛市环境监察支队完善廉政风险防范制度和措施，通过深入开展示范教育、警示教育、岗位廉政教育，使全体执法监察人员正确行使手中的权力，确保不因失职渎职被追责。组织全市环境监察人员进行军事化培训，建设一支“招之即来、来之能战、战之能胜”的环境监察执法队伍。

　　除了队伍建设，青岛市环境监察支队加大资金投入，通过强化先进的技术手段与装备，使环境监察执法工作如虎添翼。

　　青岛市环境监察支队建设应急指挥系统平台，形成覆盖全市、协调联动的市、区两级现代化执法监控网络；总造价180万元的机动车排气污染遥感检测车正式上岗执勤，在0.7秒内就可以检测出一辆正常行驶的机动车有无环保标志、尾气是否超标等情况；给各环境监察大队配备新的移动执法装备，包括PDA移动执法终端、车载移动执法工具箱、车载移动视频监控和传输设备等，将执法人员从下达文书、收集证据、整理档案等繁重的事务性工作中解放出来，将精力用到调查污染源、分析案情和适用法律等方面