项目制与粮食生产的外部性治理
一、问题
目前学界关于项目制的研究都具有开创意义，并主要集中于项目制的制度逻辑，讨论具体领域项目治理逻辑的研究还比较少。农业和粮食生产作为国家公共财政项目投资的重点领域，其项目治理主要是着眼于农业的外部性，桂华曾经从项目制的角度，对农业生产环节的公共品供给进行过精彩的分析。但实际上，除了粮食生产环节公共品的外部性之外，还有粮食生产本身的外部性问题，这两层种外部性的治理逻辑有所不同。生产环节的公共品供给主要涉及到国家、村庄、以及项目承包方之间的关系，进而其项目治理的逻辑是公共品项目如何进村的问题，如何克服农田水利项目、农田基本建设项目所产生的“最后一公里”的问题，简而言之，农业生产环节的项目治理主要是地方层面的公共品外部性治理问题。
粮食安全是国家公共安全的重要组成部分，保证粮食安全是一种国家级的公共产品。随着人口增长和城市化步伐加快，对粮食的需求在持续增加，到2020年，国家要在2005年的基础上新增1000亿斤粮食，因为耕地面积有限，而且城市化还在不断占用耕地，实际上有效耕地面积在不断减少。进而如何在这持续减少的耕地上产出更多粮食，是粮食增产和保证国家粮食安全的关键。《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》规定，在南方水稻种植区，主要是增加复种指数，推广双季稻；华北平原主要是玉米增密行动，改套种为直播。在南方水稻种植区推广双季稻，对地方政府而言，一方面会占用大量地方行政资源，另一方面不利于工业化和经济增长；对于农民而言，下面的分析会指出，因为面临着边际收益递减问题，种双季稻远远不如种植单季稻划算，但是种植双季稻可以增加粮食产量，受益的是国家，即农户的粮食增产活动具有外部性，因而要化解“国家要粮”和农民要钱的矛盾，就必须由国家对种植双季稻的农户进行生产者补贴。
按照公共产品理论，粮食应该由国家提供，如果需要某个地方提供，国家就要向其进行转移支付；如果需要农民提供，国家就必须花钱向农民购买，或者进行补贴。否则，就会违背公共产品供给的规律，破坏市场经济的公平性。进而国家粮食增产项目，一方面要对粮食主产区和产粮大县进行转移支付，来解决粮食主产区粮食生产的外部性问题，另一方面，要对参与增产项目的农民进行补贴，解决农户种植双季稻的外部性问题。
从治理粮食生产的外部性角度来看粮食增产项目，其项目治理逻辑涉及到国家、粮食主产区、粮食生产者这三个主体之间利益关系，即国家与主产区的交易，以及主产区与农民的交易。本文以《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》中的产粮大县奖补项目为例，结合一个全国粮食生产先进县2009年—2013年的实践过程，对粮食增产项目的治理逻辑及其困境进行分析。
二、粮食主产区的粮食生产具有外部性
目前，保证国家粮食安全，实现粮食增产目标的战略重点在粮食主产区和产粮大县，即13个粮食主产省和八百多个产粮大县。在工业化时代，强调地方经济增长和财政收入增加的各级地方政府，对粮食生产缺乏积极性，粮食增产的受益对象是国家和粮食主销区，而会牺牲粮食主产区和产粮大县的经济增长速度，还会面临“产粮大县、财政穷县”的尴尬，尤其是农业税费改革之后，农业不再创造财政收入，产粮大县对于发展农业的动力更是严重不足。粮食增产，对于主产区而言，是一个负担，但是却关系到国家层面的粮食安全问题。正是因为主产区的粮食生产具有这样一种外部性，所以国家粮食增产项目首先要治理的就是这样一层外部性，即通过国家对产粮大县进行财政转移支付。
（一）国家产粮大县奖补项目概况
从2005年农业税费取消以来，国家主要是通过产粮大县奖补政策以及项目配套等方式加大对产粮大县的财政倾斜，进而调动粮食主产区的地方政府重农抓粮的积极性，进而这种政策及其实践过程是本文分析的重点对象。
下面从宏观政策层面对其进行归纳和梳理。宏观政策包括两部分内容，一是产粮大县奖补政策的政策体系，主要是指该政策的制定、内容及实施主体；二是制度保障，主要是指政策的实施形式、组织形式等。下面从这两个方面对2006年以来产粮大县奖励政策的制定、政策内容变化、政策制定目的、实施主体、实施形式以及组织形式等进行分析。
农业税费改革取消了农业税费，这直接弱化了粮食主产区发展粮食生产的积极性以及农业治理能力。为改善和增强产粮大县财力状况，调动地方政府“重农抓粮”的积极性，根据《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，从2005年开始中央财政出台了产粮大县奖励政策。政策实施以来，中央财政一方面逐年加大奖励力度，另一方面不断完善奖励机制。据统计，自2005年国家出台产粮（油）大县奖励政策至2013年，中央财政累计拨付奖励资金1589.2亿元，那么这样一项耗资巨大的制度安排，是怎样运作的呢？
2005年产粮大县的奖励办法有以下基本要点。入围条件：按照“测算到县、拨付到县”的原则，确定粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积作为奖励因素，三个因素所占权重分别为50％、25％、25％。测算数据主要以分县分年的统计年鉴为准。分县的粮食产量、粮食播种面积按5年（1998年至2002年）的数据进行算术平均计算。以县为单位，1998年至2002年5年平均粮食产量大于4亿斤，粮食商品量大于1000万斤。对达不到上述条件，但对区域内的粮食安全起着重要作用，对粮食供求产生重大影响的县，由省级财政部门牵头，会同省级农业等部门提出意见，经省级人民政府批准，并报财政部认可后，也可纳入奖励范围。全国大致有八百个左右的县入围。
奖励资金开始运作时作为财力性转移支付，由县财政统筹安排，合理使用，奖励资金的使用要坚持有利于缓解县乡财政困难、有利于提高使用效率、有利于促进粮食安全的原则。不得违规购买、更新小汽车，不得新建办公楼、培训中心，不得搞劳民伤财、不切实际的“政绩工程”、“形象工程”等。奖励入围的县原则上一定3年不变，但实行动态监测，有下列情况之一的，中止奖励资格：一是监测结果显示不符合产粮大县条件的；二是弄虚作假，冒领补助的。对产粮大县奖励资金的使用情况，各省、自治区、直辖市要健全监督机制，加强监督力度。由省级财政部门牵头，会同省级农业等部门建立对产粮大县的动态监测制度，对分县的粮食生产等基础数据实行动态管理，跟踪基础数据的变化。中央财政对地方上报的基础数据资料和奖励资金拨付情况进行监督检查。一经查实有违规行为，中央财政将扣减奖励资金；情节严重的，取消其享受奖励政策的资格。
2007年之前产粮大县奖励模式没有太大变化，入围的县也没有太大变化。从2008年开始，在原来的常规产粮大县的基础上，做了一些制度调整，调整的结果是产粮大县奖励资金的专项化、竞争性特征出现。2008年奖励方案有以下几个要点：
第一，增加对超级产粮大县的奖励。2008年产粮大县奖励资金分配，坚持存量与增量结合、激励与约束并重的原则。存量部分继续作为财力性转移支付，由县财政统筹安排，地方财力困难缓解后，也要用于保障粮食安全等方面支出。
2007年奖励资金保持存量不变。增量部分的奖励资金不再作为财力性补助，要全部用于支持粮食，重点用于贷款贴息、地方农业保险保费补助、流通设施改造、粮油精深加工与生产、支持粮油安全等方面的支出。
2008年继续将2007年中央财政给予奖励县列入奖励范围，原则上不扩大奖励范围。在2007年产粮大县奖励县范围内，对粮食产量或商品量特大超级产粮县，用新增资金追加奖励。入围条件为：2002年至2006年五年平均粮食产量或商品量分别位于全国产粮大县前100名的县。增量资金主要用于对超级大县奖励。资金分配继续以粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积作为奖励因素，三个因素所占权重分别为50％、25％、25％。新增超级大县奖励资金不与财力困难县挂钩，不与省级财力状况挂钩，中央财政实行同一奖励系数。
第二，由省级财政部门牵头，会同省级农业等部门建立对产粮大县、以及辖区内分县粮食生产的动态监测制度，及时跟踪基础数据的变化。对分县粮油生产情况，各省级财政部门要对县（市）级单位上报的基础数据严格把关。各省级财政部门对产粮（油）大县奖励资金使用的监管要健全监督机制，加强监督力度，切实做好追踪问效工作。对违规使用奖励资金的，中央财政将严肃处理，情节严重的，取消其享受奖励政策的资格。
2009年产粮大县奖励资金规模达175亿元，对粮食产量或商品量分别位于全国前100位的超级大县，中央财政予以重点奖励；超级产粮大县实行粮食生产“谁滑坡、谁退出，谁增产、谁进入”的动态调整制度。
2010年产粮（油）大县奖励资金规模为210亿元；2011年产粮（油）大县奖励资金规模为236亿元11。
2012年中央财政继续增加奖励资金规模，中央财政安排产粮（油）大县奖励资金280亿元，并按照建立完善动态奖励机制的要求，财政部对奖励办法进行了适当调整和完善，依据近年来全国各县级行政单位粮食生产情况，重新测算了入围奖励县。对常规产粮大县，主要依据2006年—2010年五年平均粮食产量大于4亿斤，且商品量（扣除口粮、饲料粮、种子用粮测算）大于1000万斤来确定12；对虽未达到上述标准，但在主产区产量或商品量列前15位，非主产区列前5位的县也可纳入奖励；上述两项标准外，每个省份还可以确定1个生产潜力大、对地区粮食安全贡献突出的县纳入奖励范围。
在常规产粮大县奖励基础上，中央财政对2006年—2010年五年平均粮食产量或商品量分别列全国100名的产粮大县，作为超级产粮大县给予重点奖励。超级产粮大县奖励资金用于扶持粮食生产和产业发展。
2013年产粮（油）大县奖励资金为319.2亿元，对纳入奖励范围的产粮大县、产油大县、商品粮大省进行奖励13。与2012年相比，2013年中央财政在奖励政策制定上，有以下几个特点：第一，继续加大奖励政策力度，新增奖励资金39.2亿元，增幅14％，重点用于提高产粮大县奖励水平。第二，引入绩效评价机制，将2012年各地奖励资金使用绩效评价结果作为2013年奖励资金分配因素，强化财政资金绩效管理，提高资金使用效益。第三，将原产粮大省奖励调整为商品粮大省奖励，充分体现国家对粮食主产区贡献商品粮、保障国家粮食安全的奖励意图。
通过对2005年以来产粮大县奖励政策的运作及其演变过程，我们可以发现，该政策的运作表现出以下几个方面的特征。
第一，从中央与地方的关系而言，产粮大县的奖励类似于中央与地方之间的一种契约关系，即由中央发包，将粮食安全的责任，通过产粮大县奖励进行发包，并配合雄厚的财力保证。这样一种奖励政策体现了中央通过财政专项安排加强对地方的一种控制，这是分税制改革之后财政制度安排的一般形态，反映了国家治理过程中中央与地方关系的一般特征。
第二，产粮大县奖励资金越来越表现出专项化、项目化特征，从2008年之后开始明显，即新增的奖励资金，尤其是超级产粮大县奖励资金、油料生产奖励资金不再作为财力性的财政转移支付，而是作为专项支付，必须专门用于发展粮食生产。
第三，奖励资金显示出竞争性授权的特征，实行动态化考核。超级产粮大县奖励政策，全国只有100个指标，根据动态考核的结果来加以确认，根据“谁滑坡、谁退出，谁增产、谁进入”的动态调整制度来确定奖励对象，这样就必定加剧了产粮大县之间的竞争。比如我们调查的H市，下属的7个区县之间围绕入围超级产粮大县就展开激烈竞争。也就是说，该政策从一般性的产粮大县奖补过渡到超级产粮大县奖补，而使得该政策显示出竞争性授权的特征，使得普通的产粮大县只有拿出具有竞争性的粮食增产绩效，才能入围全国超级产粮大县奖补（也被称为全国粮食生产先进县）。从地方的实践来看，这样一种制度安排确实也对产粮大县产生了激励作用，具有极强的诱惑性，这一方面意味着政治荣誉，另一方面也意味着财政增收。
第四，体现出鲜明的分级治理特征。中央制定奖励规则和竞争性方案，地方政府要拿出可以看得见的粮食增产成效应对考核，进而入围甚至连续保持领先地位。那么地方政府在县域内进行粮食生产方面的运作就极为重要。也就是说，地方政府要想获得超级产粮大县的奖励，就必须在入围的三个标准“即粮食商品粮、粮食产粮、粮食播种面积”上进行竞争，进而增加复种指数、引进高产技术进而增加粮食产量等就成为地方政府展开竞争的主要领域。因而从这点看，要理解产粮大县奖励政策的真实逻辑，重心应该是产粮大县的地方运作。进而产粮大县的运作，也体现出明显的分级治理的特征：中央财政发包——地方财政争取；地方政府根据产粮大县的奖励进行运作。地方政府为入围超级产粮大县奖补而进行的地方运作构成本研究分析的重点。
第五，入围标准的可计量性。到了2013年还进一步追求过程的可控制性，并对绩效进行动态评价，强化财政资金的绩效管理。如果说产粮大县政策是国家在粮食生产领域试图提高国家能力14的一项战略举措的话，国家为了将这样一种战略意志变为现实，中央政府对地方政府进行了一种技术化的控制，这样一种控制模式建立于中央财政集权的基础之上，巨大的奖励资金对于地方政府而言具有极大诱惑性，而且获得奖励的县市具有不确定性和竞争性：这样一种奖励资金的安排方式不是通过行政逐级发包的形式，即不是对所有的粮食生产县都有的奖励，也没有对所有的粮食生产县提出要怎样进行粮食生产的行政性要求；而只是通过选择性、竞争性的方式确立一部分先进县来进行奖补，也就是说这种奖励模式不是普惠制的，而是特惠制的，试图入围的县之间要在几项可以计量的指标之间展开激烈竞争。
第六，追求目的理性和过程可控制性，获得奖励的县市需要拿出真实的可以被考核的粮食生产成效出来作为考核标的，同时在年度之间进行动态考核，并实行过程管理。既有对资金使用方式的管理，也有资金使用绩效的管理，即奖励资金所转化的粮食增产绩效。
从超级产粮大县的治理特征来看，已经符合渠敬东15等学者所归纳的项目制的制度特征，表现出技术治理的特征。因而本文试图用项目制的分析性概念对其展开分析。
（二）中央对地方的监控及其困境
国家通过产粮大县财政奖补，希望调动产粮大县 “重农抓粮”的积极性，保证播种面积、保证国家粮食安全，国家将粮食安全的责任在向商品粮基地县发包的同时，也向产粮大县转移了大量财政资金。在这个财政转移支付过程中，国家自主性（即国家意志）是否有效实现，则取决于国家对代理人的监控，一方面，需要对财政资金的使用情况进行监控，另一方面，也需要对商品粮基地县在发展粮食生产、保证粮食安全的绩效进行监控。但是通过对案例县的经验调查，我们发现，中央要真正有效监控地方的粮食增产活动实际上非常困难，因为存在严重的信息不对称问题和监控难题，尽管自2009年以来产粮大县绩效考核方式在不断完善，但是产粮大县奖补资金实践绩效差强人意。
有一个“指鹿为马”的笑话。2011年以前，农业部和省农业厅官员下来考核时，一般是由H县领导指定考核现场，这时，H县只需要在全县搞好几个双季稻生产示范片就行了，有了这几个双季稻生产示范片，双季稻现场考核也就能应对过去。但从2012年开始，按照中央建立完善动态奖励机制的要求，财政部对奖励办法进行了调整和完善，加大了入围超级产粮大县的竞争力度，并引入绩效评价机制，将当年各地奖励资金使用绩效评价结果作为下一年奖励资金分配因素，强化财政资金绩效管理，提高资金使用效益；同时增加粮食生产绩效考核时的随机性。所以2012年省农业厅下来考核验收双季稻现场时，明确提出不能仅仅局限于在有限的几个乡镇办示范片考核，考核领导要求现场抽签，对全县26个乡镇进行抽签，抽到哪个乡镇就去考核哪个乡镇，当时抽签的结果很有戏剧性，恰恰是那些县里进行财政重点扶持的乡镇（湖镇）没有抽到，反而是被长期忽略的安乡等乡镇被抽到了，若是带考核领导到这些乡镇验收，“没有双季稻拿给领导看，肯定是交不了差”，于是县里不惜“指鹿为马”，将考核领导带到湖镇，说“这就是长安乡”，为了不出纰漏，事先都没有通知湖镇的相关人员下来陪同，这次考核验收总算是“瞒天过海”般地过关。
从总体来看，该县奖补项目资金的使用绩效低下表现在以下几个方面。
第一，产粮大县奖补资金被用于打造迎接考核验收的“形象工程”，“形象工程”掩盖了粮食生产的真实情况。作为全国超级产粮大县，国家对H县进行大力财政扶持，从2006年—2010年产粮（油）大县奖补资金高达1.2亿元，2011年国家奖励1000万元，财政转移支付6000万元，2012年超级产粮大县奖补3072万，同时配套大量农业项目。但年复一年的产粮大县奖补，并没有在H县转化成为粮食综合生产能力的提高，而是被用于打造交通干线两旁的“双季稻生产示范片”，全县九百个村庄，H县通过重点扶持交通干线两旁六十多个示范村，不但产粮大县奖补资金，包括各种各样的农业项目，比如农田综合整治、基本农田建设、小型农田水利等农业项目，都被年复一年地投入在这六十多个村庄，进而形成一个用于迎接上级考核验收的“双季稻生产迎检示范圈”。
这样一个漂亮的“双季稻生产示范片”打造出来之后，领导下来考核验收，H县带着考核领导开着车在交通干线上转一圈，看到的当然都是双季稻，发现不了任何问题，H县也可以底气十足地向上级领导汇报本县双季稻种植面积在90％以上，貌似完全达到了入围全国产粮大县、超级产粮大县门槛，但实际上该县双季稻生产仅仅是停留在由奖补资金以及农业项目堆积起来的“考核迎检示范圈”，2012年H县双季稻播种面积不足15万亩，但向上级汇报双季稻播种面积却是80万亩以上。
第二，没有从实质上提高粮食综合生产能力。因为这交通干线上的六十多个村庄，很多根本就不适合种植双季稻，之所以要选择这些村庄种植双季稻，就是为了迎接上级的考核验收。比如说，H县三湖镇的西冲村和信山村，处于高山峻岭之间，常年温光资源严重不足，属于典型的天水天、冷浸田，种植双季稻根本就无法成熟，H县政府通过高补贴，在这些村种双季稻，就是为了把禾苗插下去迎接上级考核，至于是否有收成根本不管，H县交通干线上的“双季稻生产示范片”，估计有30％以上都是属于不适合种植双季稻的耕地，但是H县政府将奖补资金用于补贴这些耕地来种双季稻。再比如说，H县西南公路沿线有很多油菜田，H县为了种双季稻，年复一年地让农民在油菜还没有成熟时把油菜拔掉，种上早稻，然后从奖补资金中拿钱给农民进行补偿，这使得很多双季稻示范片成为劳民伤财的“形象工程”。
第三，该县通过行政推动的方式推广双季稻，使得大部分粮食生产经费被用于奖励县乡村干部。真正用于粮食生产发展、改善农田基本设施、回应农业生产实际需求的资金少（见表1）。2012年，案例县财政拨付的双季稻生产经费1230元，但是用于奖励乡村干部的费用却高达740万元，补贴生产者的经费不到500万元。
第四，大多数村庄因为不在交通干线上，在考核验收中派不上用场而成为“被遗忘的大多数”。马路两边用于增加复种指数的双季稻示范片毕竟是少数，全县九百多个村庄，政府将绝大部分财政资源投入在马路两边的六十多个村庄，将这六十多个村庄打造成为“迎检验收核心圈”，马路之外的村庄因为派不上用场而不再被关注，农业生产继续处于靠天吃饭状态，粮食综合生产能力日渐退化！这些不在检查视线范围内的耕地，因为水利系统、机耕道等常年缺乏投入，而出现系统性崩溃，进而连一季稻都无法有效耕作，农民即便是想耕作，也只能“望田兴叹”！据不完全统计，在H县因年久失修的水库不低于一百个，数量更为惊人的是，年久失修的山塘在H县高山村一个村就有一百个，很多山塘已经干涸十多年，塘底长满各种杂草，即便梅雨季节也装不满水。整个H县大部分山塘、水库、渠堰修建于上个世纪六七十年代，设施老化、损毁严重、渗漏现象比比皆是，排灌能力基本丧失，使水稻生产面临洪涝灾害威胁，农民种粮风险大，成本高。
综上，该县通过将双季稻种在主干道的大马路旁边，也就是在上面下来审查的官员所能够最直接看到的地方，特地构建出专门为了满足上层审查的“双季稻生产核心示范圈”，为的是应付上面下来的走马观花的审查官员，设置了可以糊弄上层的双季稻上报面积。同时对于保持粮食稳定的、主干道之外的绝大部分农田，H县政府则毫无积极性。尽管农业部和省农业厅每年都到该县进行粮食生产视察，但是几乎每次都被地方的策略有效应对过去。其中的原因大致在于，目前的绩效考核方式依然缺乏有效性，因为农业部和省政府每年到H县进行双季稻生产考核验收，在有限的考核时间之内根本不可能搞清楚全县双季稻生产情况，全县有耕地九十万亩，下来考核的领导顶多只能开小车围绕全县交通干线走一圈。
而且，这种考核方式，还产生了意外后果，即降低了产粮大县发展粮食生产的自主性，使得H县只能把产粮大县奖补资金投入在交通干线上的“迎接考核示范圈”，因为在现有考核模式下，H县即便是想把财政资金投入在水源充足、增产潜力大、劳动力充足的村庄，通过财政奖补来调动农民种植双季稻，但因为不在交通干线上，农业部和省农业厅考核领导看不到，那也枉然，因为这不利于体现产粮大县在粮食生产方面的“绩效”。这就决定了产粮大县只能把财政奖补资金都集中在交通干线两边，那些非常适合种双季稻的、而不在交通干线上的良田反而不能种双季稻，种了也得不到上级领导的认可，这是当前考核方式的症结之所在。
三、地方治理粮食生产外部性的逻辑及其困境
（一）地方治理粮食生产外部性的逻辑
1. 农民种双季稻具有外部性
国家通过项目制的形式，将粮食增产的责任和财政资金发包给粮食主产区，但是粮食主产区地方政府不可能直接进行粮食生产，粮食增产项目还还需要落实到农民身上。在中国南方水稻种植区，《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020）》强调，增产主要是通过推广双季稻来实现。
而从90年代后期以来，由于袁隆平的杂交稻产量高，降低了单季稻与双季稻的产量差距，现在一季双季稻的产量可以达到1200斤左右，而两季双季稻的产量一般在1700斤左右，单季稻只需要投入一季劳动力、农资、机械等成本，而双季稻则需要投入双倍的劳动力和农资，却只能增产500斤，纯收益还不如一季稻，这使得一季稻推广很快，到2006年左右，种植双季稻在全县比例已经不超过5％。
但是双季稻的产量还是比单季稻的产量明显高出几百斤，如果是大面积种植双季稻，则有利于提高国家粮食产量，保证粮食安全，从这个意义上讲，种植双季稻对于农民来讲“是增产不增收”，但是对于国家来讲则是提高粮食产量、保证粮食安全的重要举措。
种双季稻尽管有利于国家，但是对农民而言，却是不划算的事情，即种双季稻有利于粮食增产，有利于整个社会，但是对农民没有利，因为增产不增收，“国家要粮”和农民要钱之间存在冲突，这就是农民种双季稻的外部性。下面，从不同种植模式的比较具体分析双季稻种植的外部性。
表2显示，农户种一季稻，所有的投入是1245元，种植环节的直接收入是406元；而种双季稻的投入高达2120元，种植环节的直接纯收入是284元，也就是说，农民多干了一季的活，增加了一倍的投入，种植环节的纯收入反而比一季稻要少122元。即便加上国家对双季稻更多的直接补贴，种一亩双季稻的纯收入也只有467元，还是少于一季稻的530元。所以按照现在的粮食单位面积产量、要素的市场价格、以及国家的粮食直补，农民是断然不会种植双季稻的。
对于农民而言，种植双季稻面临边际收益严重递减，但是从国家的角度讲，多种一亩双季稻可以增加近600斤—700斤，确实是增产了，有利于国家粮食增产和粮食安全。所以，从国家的角度来看，种植双季稻是符合国家利益的，但是在农民那里却面临边际收益递减的问题，收益的是国家和社会，即产生了双季稻种植的外部性。
下面我们进一步作出几点解读，分析农民为什么不愿意种双季稻。一是粮食直接补贴的实践过程。我们发现，来自国家粮食直补的双季稻补贴从来都不是按照实际面积来进行补贴，在实践中基本上是在撒胡椒面，即有没有种植双季稻的农户都有双季稻补贴，不但是我们调查的本县，周围的几个县都一样，实际的双季稻种植面积不到30％，但是双季稻补贴的耕地面积却往往高达90％以上，地方政府为了照顾农民的利益，都倾向于把本地的耕地都报成双季稻，这样也可以体现本地抓双季稻生产的“成效”。二是种双季稻和干别的农活不同，时间节奏紧张，尤其是双抢时天气热、劳动量大。正因为如此，本地的散户普遍不愿意种植双季稻，这与政府要完成强调种双季稻的项目任务之间存在尖锐冲突。
2. 政府与散户打交道所面临的治理难题和监控难题
通过上文的分析可以发现，双季稻种植，从农民的角度来看存在外部性。进而要调动农民种双季稻的积极性，就必须对双季稻种植进行补贴。这样就涉及到一个政府和农民进行交易的问题，即农民帮助政府种植双季稻，政府给农民进行补贴。但是这个政府和农民之间的交易，存在两个交易难题。
第一个难题是对散户的生产行为没有办法进行有效测量和监督。散户的最大特点就是数量众多，而且田块分散，县政府要从产粮大县奖补资金中拿钱对他们进行补贴，基本上是一个无解的问题。因为每个年度农户究竟种了多少双季稻，种在哪，汇报的面积究竟是真双季稻还是假双季稻，都没有办法进行核查，因为难度太大。2010年H县还想把国家粮食直补中的双季稻补贴和农民的实际播种面积挂钩，即种了双季稻的才给双季稻直补，没有种的则不给。县政府的这个政策一出台，首先站出来反对的是县财政系统和各个乡镇，因为每年对农户的播种面积进行重新计算和核查，任务量太大，几乎没法完成。
第二个难题是散户对政府的补贴也不感冒，没有积极性参与这个交易。政府目前在双季稻规划区内每亩双季稻补贴150元／亩，但是对于散户几亩田来讲，这太少了，没有吸引力，农户种田现在主要是解决自家吃饭问题，并不指望从田里有多大产出。一亩田多了150元的双季稻补贴，却要多干一个多星期的活，农民现在外出务工，一天的收入就是200多元。这种强烈的反差，使得政府很多“帮助”农户种双季稻的“好意”在农民那里却遭遇了很多尴尬。
案例1：2009年，H县双季稻示范区演镇为了推广双季稻，政府专门请人育早稻秧来推动散户种植双季稻，这样可以给散户减少不少劳作麻烦和投入。但是等秧苗育好之后，很多农户不愿意插田，甚至地都没有犁，面对这种农户不合作的情况，演镇领导一点办法都没有。现在承包经营权是农户的，想种什么是他的权利。农户有承包经营权，对于种植什么都要搞经济核算，是否划算；而且还要看自己家里是否有条件和劳动力；最后如果是太辛苦农户还不会干，种双季稻去赚那几百块钱，还不如在家打牌。因为种一季稻很轻松，时间弹性大，从5月份开始育秧，一直到10月份还可以收割，这中间的时间弹性大；而种双季稻要抢季节，从收割早稻到插晚稻，中间最多20天，要抢种抢收，不能违背农作物生长规律，否则就没有产量。
案例2：一位农村工作部门负责人讲了这样一件事：有一个乡，为了完成上级下达的双季稻种植任务，乡政府出动干部，租用机械，帮助农民翻耕一片不小的农田，栽上早稻秧苗。但是，当乡干部洗脚上岸打道回府以后，农民竟然毁掉已移栽的早稻秧苗，改种一季稻。不久后在另一个场合，又有人提起这件事，一位县级领导说，这事正发生在其联系的乡，再次证实了这件事。
3. 地方政府制造大户
地方政府发现散户模式无法有效运作之后，在政策设计过程中开始抛弃散户，而注重发展大户和引进工商企业下乡种田了，一方面，通过行政方式强制性地推动双季稻规划区内的耕地流转，将耕地流转到种粮大户和工商企业的手上；另一方面，从项目资金中安排一部分财政资金出来，给帮助政府种植双季稻面积在50亩以上的大户和工商企业进行150元／亩的补贴，另外还进行集中育秧补贴、以及农业保险补贴。这样，种粮大户和工商企业就成为协助政府发展双季稻的主力军。那么为什么大户和工商企业和政府就可以合作种植双季稻呢？
下面我们通过比较大户种植模式的成本收益，分析为什么大户在政府的双季稻补贴下，愿意帮助政府种植双季稻来完成粮食生产的政治任务。
表3显示：大户种双季稻，政府扶持两季200元／亩（包括种子免费送在内），两季机耕自备减少成本70元／亩，农资批发两季降低成本80元／亩，这总共降低300元的成本与土地租金300元／亩两抵后基本齐平。剩下的就是田里的规模经营之后的收入，按照表3每亩的收入是337元的话，因为种植规模比较大（50亩以上），种100亩双季稻的纯收益在3万元以上16。种田的收入 + 机械的收入（因为大户一般自己购置了机械）基本上能够接近在外务工的收入。
大户种植双季稻的特点，概括起来有以下两方面，一方面可以保障粮食产量比散户种植一季稻要高；另一方面，大户面积比较大之后，尽管单位面积上的平均亩收益没有散户高，但是总体的纯收益要远远高于散户。正是这种规模效应，使得大户种植双季稻有利可图。
通过上面对散户和大户的比较可以发现，政府要达到粮食增产、增加复种指数的目的，其唯一的办法就是培育“双季稻种植大户”的模式。目前全县农口系统的干部几乎一致认为：单家独户的单干式已经严重制约当前粮食生产发展，种植业转型势在必行，扶持和培育耕种水田50亩以上和早、晚两季共种粮100亩以上大户是适合本地种植业转型的理想选择，也是当前粮食生产稳定发展的迫切需要。该县从2012年开始出台政策，对于符合条件的种粮50亩以上的规模种粮户种植双季稻补助150元／亩—200元／亩。这样地方政府实现了发展双季稻的意愿和大户的盈利的意图一拍即合，目前大户已经是案例县发展双季稻生产的主力军。
自2009年以来，在政府的行政推动下，该县种植业领域已经发生了翻天覆地的变化，全县现有50亩以上的粮油种植大户300余户，其中安农公司承包的耕地面积3万多亩，种粮大户刘亩承包3000多亩。大户种植的水田面积30万亩17，生产总量相当于全县30％左右，短短5年时间该县的种植业领域的结构已经发生了重大变化，在行政力量和农业项目推动下种植业领域正在经历快速转型。
4. 弱者的武器：规模经营主体进入农业领域的困境
上文在分析项目运作过程中已经提到，分散的小农户无法与政府合作，进而地方政府通过推动耕地流转和扶持规模经营主体进入农业领域。这时，不可避免的一个问题就是：规模经营主体和分散小农户之间的利益博弈问题。一方面，家庭农场等规模经营主体在政府项目的支持下，流转农民的耕地，破坏了农民生计；另一方面，在家闲着无事干的农民对这些外来的经营主体运用“弱者的武器”，提高规模经营主体经营的社会成本和经营风险。
（二）地方治理粮食生产的困境
1. 项目下乡破坏农民生计
案例县中，产粮大县项目示范区内需要流转土地，资本（安农公司）、大户等主体联合起来，通过乡村两级行政组织保驾护航，流转小户的耕地，抬高地租，进而起到分化小农、瓦解中农的作用。
耕地要素市场被激活。在案例县调研，发现耕地要素市场的激活存在如下机制：初始的推动力是地方政府划定双季稻生产示范片之后，需要在示范片内流转耕地，需要培养大户，给大户进行项目补贴，大户有了政府项目补贴之后，能够支付得起地租，进而政府对大户进行项目补贴是激活案例县耕地要素市场的初始动力18。
在这个过程中，原来很多不需要地租的亲戚、朋友之间自发性的耕地流转模式被打破，因为那些外出务工的农户自己不能种田，平时把田流转给亲戚朋友种，主要是为了田不抛荒，粮食直补归田主，而田则交给种田户耕作，一般不要租金。这样一种耕地流转模式，往往是按照血缘、人情关系等来进行流转，耕地流转具有很强的嵌入性。但是现在有大户愿意出高租金来流转耕地，那些外出务工或者不方便耕作的农户，更愿意将耕地有偿性地流转给大户，这样原来自发性的耕地流转模式被打破。而形成耕地要素市场，那些原来通过耕地自发流转而形成的中农因为不愿意支付租金而难以再集中到耕地，面临瓦解；如果他们不愿意缴械投降的话，就需要像龙头企业和大户那样支付地租，而收益率下降。联盟村的故事反映了这点。
案例3：2013年安农公司到联盟村流转耕地，以支付200元／亩的价格流转耕地，遭到了2个大户的抵抗，但是抵抗的成本是地租被抬高，原来不要租金的自发性耕地流转模式被打破。联盟村在2012年是湖镇的双季稻生产示范片区19，2012年的时候该村有两个双季稻生产大户，即王延谷和王爱春，2012年因为和湖镇政府合作，这两户负责耕作该村150亩左右的双季稻，按照政府支付150元／亩的大户补贴，两户分别得到7500元左右的大户补贴，显然，两人在2012年是尝到了双季稻生产示范片项目的甜头的。而且150多亩的双季稻，规模比较大，基本上不要地租，自己有犁田机、收割机等主要的机械，利润不至于外流，这样既可以赚到机械的利润，还在家里就解决了劳动力的就业问题，收入也不菲。显然，如果安农公司来该村流转耕地，这两户是最大的利益受损者。所以当安农公司来该村愿意以200元／亩的租金流转耕地时，这两户奋起反抗，私下家家户户做工作，说自己也愿意出200元／亩的租金来流转，而且还向村民讲道理，说安农公司耕作模式粗放，只会把田种坏；而自己则是精耕细作，对耕地有好处。当安农公司和本村人所支付的租金价格一样时，村民肯定愿意将耕地流转给王延谷和王爱春两个本地户。这样两人总算是保住了手中的耕地，但是代价是要支付200元／亩的租金。但是不幸的是，2013年这两个大户没有享受大户补贴，而需要向村民支付200元／亩的地租，因而2013年笔者到这两户家里去访谈的时候，苦不堪言，对安农公司的怨气极大。
案例4：燕子村是平晚县的绿色农产品基地，安农公司试图在燕子村流转耕地。开始时，采取的策略是希望该村的种田能手龙爱国能按照安农公司的套餐模式，给安农公司“打工”，进而将龙爱国手上的耕地纳入到安农的控制下。龙爱国一算账，认为根本就不划算，所以就不愿意和安农公司合作。安农公司三番五次地做工作，龙爱国就是不答应。后来安农公司改变策略，试图来燕子村挖龙爱国的墙角，通过支付230元／亩的租金，来竞租龙爱国手上的耕地，龙爱国因为没有得到政府的项目补贴，所以抵挡不住安农公司的竞争压力，结果手上120多亩耕地被安农公司给抢走。龙爱国现在支付的租金是100元／亩，如果涨到230元，基本上就没有什么利润，因而还不如不种。安农公司的这种挑衅，惹火了龙爱国，龙爱国在该村的家族势力比较大，眼皮底下的120亩耕地被安农公司抢走之后，在村里扬言，谁也不能给安农公司做代管户，不能给安农公司看水，否则就和他没完，后来安农公司在该村找人看水时，找了很长时间也没有找到。后来专门从外地请来一个看水的，人生地不熟，其帮公司看水的效果可想而知。
双季稻生产示范片区的项目补贴，增加了大户和企业的竞争力。而且，大户和企业，在项目补贴的激励下，愿意流转更多耕地，进一步推动耕地流转。简而言之：在产粮大县项目的双季稻生产示范片区内，对大户和企业进行项目补贴，增强了大户和企业的竞争力，迅速打破了原来亲戚朋友之间不要租金或低租金的“代种模式”和“中农模式”，耕地从不愿意支付租金的中农手上向愿意支付租金的大户和企业集中（是因为得到了政府的项目补贴，项目补贴大致可以冲抵租金），原来依靠流转亲戚朋友耕地的中农生计模式瓦解。而大户和企业则在这个过程中增强其竞争性，加快了资本积累。
2. 规模经营主体面临着层出不穷的社会成本问题
所谓的社会成本问题，是说企业、种粮大户等作为一个外生性的经营主体，进入乡土社会时，面临着乡土社会对经营活动所带来的一系列制约，正是这些层出不穷的制约，无尽地提高规模经营主体的运作成本，这些成本主要包括耕地、劳动力、水利、以及农田公共设施等方面，往往以企业和村民之间的纠纷形式表现出来。
（1）水利成本
水利原本是高度嵌入在小农村社当中的，水权和地权高度结合在一起，水权具有依附性，依附于地权20。但是企业在包田种的时候，经常在水利方面和村民发生纠纷，这表现在一些土地没有完全流转出去，还有一些散户在种，这个时候散户和企业争水的时候，企业极为被动，农户可以充分利用地方性知识来对付企业。比如说，企业要用水塘的水，农户就说，企业没有承担水塘管理的责任和义务，要用水的话，就必须维修水塘，“用水就必须要管水”，但是作为一个合同期只有短短几年的企业来讲，维修这些水塘肯定是不划算的。
另一方面，一些水库、水塘等等借机要价，龙头企业一包田，当地几个水塘的承包价格立马飞速上涨。安农公司在台镇九村包田，该村的田原来主要是用该村一个骨干塘的水，在安农公司没有来之前，这个骨干塘的承包价格是一年500左右，安农公司来包田之后，承包进而一下子涨到3000多，租金为什么会上涨？就是因为安农公司来水塘放水，需要给承包户交钱，承包户可以卡企业的脖子，狮子大开口，原来农户灌溉不要钱，安农公司来了之后，放一个小时的水最少要收10元钱，2013年大旱，安农公司的代管户想从水库放水，放一个小时的价格涨到30元，代管户没有办法，只好放弃。
（2）劳动力成本
劳动力成本不仅仅是说企业请工的监督问题，这里重点要说的是，因为企业和村庄内部的农户之间有耕地流转协议，这个协议往往把耕地流转和优先雇佣本村的劳动力给结合起来，村民往往借助耕地流转协议，以及耕地承包权，在劳动力雇佣方面向企业施压，这种施压表现在很多方面。村民认为耕地是自己流转给企业的，没事干的时候就找企业要活干，“没事找事”干。这个现象在案例县龙头企业的生产基地那里表现得非常明显：村民找公司要活干的理由是，田的承包权是自己的，签订合同时有协议，田里不能长草，公司要负责把田管好；村民见到田里长草了，长稗子了，就要公司请自己干活，否则以后田归还的时候不好种。企业没有办法，只好请他们干活。
（3）民事纠纷带来的成本
企业的种植行为嵌入在村庄社会里，和村民之间存在层出不穷的纠纷。一方面农户养的鸡鸭会吃公司的稻谷或者谷种，公司赶也不是，不赶也不是。2013年该县一家龙头企业在大安乡枫坪村包田种，禾种撒到田里不久，就被鸡给收拾一空，从益阳来的种田户小岳很是气愤，和村民闹起了矛盾，当时村支书经过矛盾的现场，看看之后就走了，小岳觉得村书记都不管，那自己就只有来硬的，再次撒谷种的时候，在谷种里面绊了农药，结果把一个农户的十几只鸡全部毒死了，引起轩然大波，后来派出所来调解，调节的结果是小岳按照市场价对农户进行赔偿。另一方面，农户认为田的承包权是自己的，自己只是把田包给了企业，但是田埂上他们还是可以种庄稼，比如种种玉米、大豆、蔬菜等等，公司要是打农药，打到这些庄稼上了，就要企业赔偿，公司的代管户说，“反正是什么东西都要你赔偿一样”。
因为企业是一个外来者，村民就可以不按照村庄的规则和他们打交道，而是按照纯粹的市场化，甚至是歧视性的方法来与这些外来企业打交道，“无孔不入”、“层出不穷”地提高企业运作的成本。
家庭农场、专业大户的情况也比较类似。大户往往是在外村种田，本村的田不够，作为一种外生性的大户，和企业一样，存在层出不穷的“社会成本问题”。以水利为例，目前乡村的水利设施正在弱化，这给农业经营主体的转型，尤其是种植业转型带来了巨大的挑战。小水利陷入瘫痪之后，对于一家一户的小规模经营而言，可以通过用水泵抽水，打井灌溉等单家独户方式来解决。而面临干旱和缺水，大户动辄300亩—400亩，走都要走半天，根本没有能力来解决问题，只要大水利瘫痪，那么大户几乎只有眼睁睁地看着禾苗干死。而且，在和散户争水的时候，大户毫无优势可言。正因为如此，案例县种粮大户刘中华2013年种田400多亩，其中干死了50多亩，300多亩严重减产，一点办法也没有，为了挽回损失，他唯一的办法就是找政府要赔偿。
3. 粮食生产之外的照顾
大户风险大，地方政府又不能让他们伤筋动骨，一般采取的措施是在项目之外给补贴和照顾。2010年该县西镇种粮大户刘某帮助政府种植双季稻1000亩，结果因为当年寒露风来得比往年早而导致晚稻严重减产，县政府当年给他的补偿就是让他当上了省劳动模范，以及全国种粮大户等政治荣誉。湖镇有很多天水田、冷侵田因为在交通干线上，需要种上双季稻，这明摆着是注定亏损的事情，而湖镇的种粮大户王某却承担起了这一重任，是因为湖镇政府把该镇一个中学的建造工程承包给了他。还有另外一些大户，往往能在农业保险、建设项目工程承包等方面得到政府的补偿。
四、面向规模经营主体的县乡村治理体系重构
在地方政府治理粮食生产的外部性的过程中，地方的农业治理体系21正在经历一个面向规模经营主体的重构过程。这样一种地方农业治理体系的重构，不仅仅体现在治理粮食生产的外部性项目上，现在几乎所有的农业项目运作，都体现出类似逻辑。以案例县为例，自2009年以来，在农业项目的运作过程中，通过行政手段推动耕地流转、重构农业经营主体，通过规模经营主体与农业项目对接，进而使得在新的农业治理体系下，规模经营主体成为对接项目的主力，这些规模经营主体，也成为协助地方政府完成项目任务的主力军，地方农业治理呈现“扶大不扶小、扶强不如弱”的趋势，财政支农资金变成了为工商企业、家庭农场、种粮大户量身定做的政策扶持，而小农户则成为农业服务项目实施过程中“被遗忘的大多数”，其对公共服务的需求长期得不到有效回应22。地方农业治理体系的重构，具体表现在以下几个方面。
（一）财政支农几千亿，惠及小户毛毛雨
目前地方政府在扶持新型农业经营主体不遗余力。以案例县为例，在扶持合作社方面，从2009年开始，县政府每年都召开一次县长办公会议专题研究农民专业合作社扶持发展工作，县财政拿出专项资金支持合作社发展壮大，5年共投入扶持资金达299万元，各涉农部门积极争取部、省、市项目或整合涉农资金加大对农民专业合作社扶持力度，全县共争取各类扶持项目达67个，项目资金达八百余万元；在扶持家庭农场和种粮大户方面，从2009年开始，国土整治项目实施的主要目的就是为大户大规模流转耕地，集中育秧、产粮大县奖补、高产创建、农业保险等财政支农资金主要用于服务种粮大户，而各乡镇农技站越来越倾向于通过农技员与种粮大户之间建立点对点的服务关系，新的农业技术、农技优惠政策，农技员通过手机通讯方式直接与种粮大户和家庭农场对接，乡镇农技员俨然成为这些种粮大户的“私人顾问”；在扶持工商企业方面，进入该县种植业领域的安农公司，从2009年开始，绝大多数支农项目向其倾斜，既包括农业科技示范园这样资金上亿的项目，也包括测土配方施肥、绿色防控、集中育秧、产粮大县奖补、省里的稻—稻—油等项目。
而小规模散户成为被财政支农遗忘的对象。2013年案例县大旱，很多乡镇出现旱灾的一个重要原因是排灌设施老化，多年没有维修，没有办法从河里抽水。在群情激奋的情况下，县政府将主要财政和精力投入到双季稻示范片区的秋粮改种上，没有积极性去回应散户的抗旱需求，不愿意投入财政资金，该县的长安乡早稻成片成片地枯黄，几十号农民组织起来要去集体上访，县乡干部愿意做的就是通过“策略”性的方法，通过收买组织者、拦车等方法来“息访”，而不至于农民将问题反映到省里去，影响地方政府的政绩考核和地方形象。
（二）地方政府为何极力偏向规模化的经营主体，而不愿意回应散户的需求？
目前的财政支农资金主要投向新型农业经营主体，而长期忽视小农户的需求，主要有以下几方面的原因。
第一，地方政府不愿意回应小规模农户的农业公共服务需求。在扶持新型农业经营主体大行其道的趋势下，媒体需要大规模新型经营主体吸引眼球，地方政府需要新型经营主体体现政绩，县乡干部一致认为，新型农业经营主体是“解决谁来种田”的唯一中坚力量，而小规模散户，则被认为与农业现代化、规模经营、农业产业化、“四化”同步等政策导向无缘，在财政支农资金有限的情况下，地方政府将小规模散户的公共服务需求全部交给市场，任其自生自灭，财政支农资金集中投向新型农业经营主体。
第二，财政支农的项目化运作，使得财政支农资金无法服务分散小农户。目前财政支农资金一般 “测算到县、拨付到县”，财权、事权、实施主体是“以县为主”，而乡镇则成为县级涉农部门的执行机构，听命于县，这使得农业生产管理从原来以乡镇为主导变成以县为主导。乡镇政府成为“无能政府”，而县涉农部门则成为“无限政府”，集中了原来应该由乡镇统筹解决的粮食生产规划和农业公共品供给方面的事权与财权。但远离农业生产现场的县级涉农部门，根本就不可能了解和回应数量众多、分散小户的农业生产实际需求。案例县有26个乡镇，900个行政村，90万亩耕地20万农户，县级涉农部门利用财政支农资金所制定的农业服务政策，怎么可能有效呢？怎么可能服务分散的小农户呢？因而只能是选择一部分大户和涉农企业来与之对接。
第三，新型经营主体倒逼农业治理体系转型。新型农业经营主体具有极强的谈判能力和利益表达能力，使得财政支农资金向他们倾斜。新的农业结构形成之后，对政府的农业治理体系提出了新的要求，要求政府的农业服务和项目实施体现和反映他们的偏好，使得农业治理体系进一步亲大户和资本。种粮大户、家庭农场、工商企业因为主要是地方政府扶持起来的，是协助地方政府实现“农业现代化”、“增加耕地流转面积”、招商引资、农业项目落地等政绩目标的利益主体，对于地方政府具有更强的谈判能力。以湖南省的农业产业园项目的公众听证会为例，参与听证会、表达利益诉求的基本上都是工商资本。同样，在县域层面，县农业局、县农办的主要领导在迎接上级进行项目考核验收时经常互动的对象都是种粮大户，经常倾听的是他们的意见，这使得县农业部门在政策制定、农业项目投放、公共品项目实施，都以体现和迎合这些经营主体的意愿为主，从而，政府的农业财政投资和农业公共服务体系按照大户和工商资本的要求来进行配置。
（三）面向规模经营主体的县乡村治理体系重构
当地方政府的主要工作变成了争取项目和招商引资之后，产粮大县的县乡村的行政资源也主要围绕农业项目平台进行重构，这是农业税费改革之后，地方农业治理体系呈现出来的新特征，即县乡村三级行政组织的主要工作变成了项目争取和项目实施，对县乡村干部的目标管理责任制考核的重要内容就变成了项目任务完成情况的考核，即目标管理责任制和项目制高度结合起来，项目运作成为目标管理责任制考核的最为主要的目标，围绕着农业项目运作，县乡村的行政资源通过目标管理责任制实现了重新整合，这个重新整合起来的县乡村农业治理体系，不再是面向分散的小农户，而是面向通过项目运作壮大起来的工商资本和种粮大户、合作社等新型经营主体。
由于项目制的运作重构了新型农业经营主体，新型农业经营主体是农业项目平台上的主体，这反过来进一步强化县乡村的行政资源服务于这些新型经营主体，通过项目资源的配合，重构县乡村治理要素和配置行政资源，建立服务于新的经营主体的农业服务体系。
重构之后的县乡村治理体系，一方面其农业治理的行政资源主要用于和大户与工商企业的项目运作对接，对项目业主的项目运作进度保驾护航，进行纠纷调解，征地服务，对项目的实施进行实时跟进，进行必要的项目调度。另一方面，国家进行大量的项目资源输送，也在极大程度上增强了县乡村治理体系对这些新型经营主体的支配能力。也就是说，通过项目资源的分配，对新型经营主体进行监控、调度、监管、协调与管理，实际上是建立了一套全新的农业管理体系，这个农业管理体系，既面向粮食产量的稳定与增加，也面向粮食安全和生产经营领域的风险。
五、对策建议
针对农业项目化治理背景下国家与地方政府、地方政府与规模经营主体、规模经营主体与分散农户之间的三层博弈困境，本文认为，这三层困境我们需要结合农业治理转型的逻辑去理解，并结合项目制的制度逻辑，尝试着寻找实践的出路。
（一）农业治理转型中的国家能力命题
国家能力命题23在农业项目的治理中，包含两层含义，首先是国家通过地方代理人来实现国家目的，即增强国家对粮食生产的调控能力，将国家意志变成现实；国家在依赖地方代理人实现国家意志的过程中，需要对代理人进行监控。从上述案例分析来看，一方面存在对代理人的监控难题；另一方面，代理人通过规模经营主体来保证粮食增产与增效，这个过程中调控能力有限，即公共项目的绩效堪忧。上文的分析指出，目前的主要问题在于，中央部门对产粮大县的考核、监控机制存在问题，使得产粮大县将奖补资金用于迎接现场考核的马路工程，该种双季稻的地方不种，不该种双季稻的地方却偏偏要种。问题的症结在于中央对地方的考核、监控方式存在问题。
我们建议，国家可以尝试引进遥感技术，对双季稻的播种面积进行测量，进而精确地掌握产粮大县的双季稻播种面积，将各产粮大县的双季稻播种面积与财政奖补资金挂钩。现在考核模式中存在产粮大县钻空子的空间，使得产粮大县在执行政策时与中央保证粮食安全的目标之间存在错位，即产粮大县仅仅是在形式上迎合考核要求，而不是在实质上提高粮食产量。而且产粮大县每年为了迎接上级考核，都要花费很大一笔迎检公关费用，同时奖补资金被用于打造迎检“形象工程”。引进遥感技术，当双季稻无论是种在哪里都可以被监测的时候，用于增加复种指数的双季稻就不一定非要种在交通干线两边，而是可以在适合种植双季稻的耕地上“全面开花”，这可以激励产粮大县将财政奖补资金使用在适合种植双季稻的耕地上，投资到更多的耕地上。产粮大县也能够自主地去发展双季稻生产，增加粮食产量。
发展现代农业，要有现代的考核技术，通过这样一种技术手段，国家可以精确地掌握粮食播种面积。我们认为，这样一种监控机制，在现有技术条件下是可行的，比如国家对南方水稻种植区产粮大县的绩效考核依然以双季稻为考核标准的话，利用遥感技术测量早晚稻播种面积，可以选择在谷物抽穗后进行，以免地方用单季稻冒充早晚稻。另外，为了提高卫星扫描的效率，可以让产粮大县汇报双季稻生产区的经度和纬度，通过卫星进行定点扫描，而不需要到处盲目寻找，进而降低考核成本。
（二）农业结构转型过程中兼顾大小经营主体的利益、增强财政支农与农业公共服务的协调性
如果说中国粮食生产领域要经历农业结构转型的话，那么在农业人口依然为数众多的情况下，种植业领域的这个结构转型过程应该是一个非常漫长的过程。进而，中国农业经营体系，不可能全部都由新型经营主体经营，大户数量和经营面积毕竟是少数，而数量众多的小农户必将长期存在，依然是粮食种植的绝对主导力量，是保证国家粮食安全的绝大多数。国家财政支农在农业公共服务方面，要逐步转变到回应小农需求的轨道上来。正确处理扶持新型经营主体与服务小农户之间的关系，我们建议：要求地方政府严格执行中央政策，增强财政支农的协调性与兼容性。当前财政支农的最大问题就是，地方政府有意偏离和屏蔽中央政策规定，中央的精神是一贯和明确的，可以归纳为“依靠小农与中农，扶持适度规模经营，警惕工商资本下乡”，而地方则倾向于将财政支农资金过度向新型农业经营主体倾斜，而且针对新型农业经营主体的财政扶持，与小农服务体系之间存在竞争性，缺乏兼容性，加速破坏已经残缺不全的小农服务体系。为扭转地方自行其是，建议中央出台严格规定，取消各地省、市两级政府关于培育新型农业经营主体的政绩考核，对不同类型的农业经营主体，要一视同仁。
（三）完善乡村治理体系，增强项目实施绩效
项目制背景下的农业治理体系，所面临的第一个核心问题就是，一方面，政府无法在农业项目实施过程中动员散户实现保证粮食安全的目的，这源于农业税费改革之后，乡镇治理能力极度弱化，而农业项目运作，又采取以县为主的方式，进而导致政府无法与小农户打交道；另一方面，政府制造的大户在实践过程中又面临层层挑战。接下来的问题就是：农业治理体系，是应该回到服务散户的路径上去呢？还是在对接大户的改革道路上越走越远？从目前政府的政策实践来看，是选择了后者。问题是，这个大户路线目前面临一系列困境，而占农业经营主体绝大多数的散户成为项目运作过程中被抛弃的对象。
政府和散户的博弈难题，进而使得政府在农业项目进入生产环节时只能依靠大户的根源在于，与散户对接的乡村治理组织在项目运作过程中被吸纳，丧失了主体性，这是问题的症结之所在。解决这一难题的出路在于，重视乡村组织在服务小农户公共服务需求方面的作用。乡村组织作为“块块”，因其扎根于乡村社会，最了解基层农业生产的需求，在回应小农户生产需求时具有时效性和灵活性。农业税费改革和乡镇机构改革之后，乡镇作为一个行政组织，其治理能力全面弱化，财政空壳化，“有钱养兵，无钱打仗”，对农民农业生产的需求无法进行有效回应。而当前财政支农面临的最大的制度性障碍就是分散的农户无法与政府的农业公共服务相对接。在当前财政支农的背景下，可以将乡村组织纳入到财政支农的实施过程中来，进而解决财政支农与分散小户的对接难题。
具体的操作化策略是，调整县乡财政体制，增强乡镇政府的自主性。财政支农资金在增加一般性转移支付、减少项目转移支付的同时，要调整县乡财政体制，财政支农的财权和事权，要逐步从县级涉农部门逐步下放到乡镇政府，增强乡村组织的自主性，增强乡村组织在服务小农户生产服务需求方面的灵活性与积极性。同时，为了保证财政支农资金的使用效率，县级财政要强化对乡镇财政使用行为的监管。