人民法院“纠纷终结”功能的理论与实践
03.09.2014 20:23
本文来源: 法院
一、纠纷终结功能的理论价值
司法功能是指司法所具有的应然性功用与效能，它是法律与其他社会系统联系的中介，其通过司法权的运行对社会生活产生影响，体现的是社会对司法需求的满足程度。“1960年以来，世界范围内的法律文化日益从‘为权利而斗争’转变成‘为权利而沟通’的发展方向，ADR的发展就体现了纠纷解决的理念从对抗走向合作，从胜负决斗走向实现双赢。” 纠纷终结功能理论的提出，是站在全局的高度对司法规律的应然判断和科学把握，是对国外成熟模式中有益成分的精华提炼和区究借鉴，是对当下司法实践经验的理性审视。
（一）从辩证唯物理论看，纠纷终结功能是当代司法的实践归结。实践出真知。只有真正做到一切从实际出发、理论联系实际、实事求是，才能从根本上保证党的路线方针政策和各项决策的正确制定与贯彻执行。权利救济、公权制约、纠纷终结“三大功能”理论源于实践，其中，权利救济是基础，公权制约是手段，纠纷终结是目的，权利救济是司法的基本功能，公权制约的过程是完成权利救济使命的过程，也是实现纠纷终结目标的过程，三者相辅相成，不可或缺。尤其是纠纷终结功能的论断，是立足当前制约法院工作科学发展的“立案难”、“执行难”、“申诉难”等群众关切的现实问题，深入思考为什么出现占有一定比率的诉讼纠纷得不到及时有效终结的现象，从每年百万余起个案审理执行中探寻规律，在对工作中的经验和不足进行细化梳理的过程中，系统化、条理化地进行去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、总结，进而由感性认识上升为理性认识，在此基础上作出的科学论断，是立足国情，立足实践，对我国当代司法功能问题带有全局性、战略性、前瞻性的回答。
（二）从司法权能理论看，纠纷终结功能是人民法院的职
责使命。“律者，定分止争也。”古人赋予法律的功能尚且如此，人民法院作为法律的执行者，是实现社会公平正义的重要力量，基本职责理应是定分止争。“政治架构中，对司法权能的制度设计是作为一个纠纷解决中心而存在，其功能就是以权威的方式解决那些业已发生的利益争端并使得各项法律通过具体案件得到实施。” 当纠纷通过其他途径得不到解决的时候，人们可以将其诉诸司法程序。事实上，司法已经几乎囊括了所有需要解决的具体纠纷，司法权的魅力表现在：一是权威性。司法权作为理性的判断权，“具有社会权力的属性。” 司法以国家强制力为后盾，制度安排中，设定法院裁决的有效性、优先权，特别是最终解决纠纷的权威，从而使其具有其他机构所不具有的权威性。二是程序性。司法已经形成了一整套独立的制度和公正的程序，且日趋完备。三是专门性。司法机关作为专门解决纠纷的机构，不管冲突发生在何种主体之间，可以对所有的纠纷进行解决，其他纠纷解决方式则具有很大的局限性。第四，专业性。人民法官高度专业化，在解决纠纷方面，具有更强更稳的处理能力。司法正是因为能够为公正提供一个公平的程序救济，进而通过看得见的法定程序使人们感觉司法的公正，这种良性的逻辑循环，也就决定了人民法院纠纷终结功能的使命所在。
（三）从法经济学理论看，纠纷终结功能是成本效益的价
值博弈。周玉华院长提出，要坚持“质量更高、速度更快、效果更好、成本更省”“四位一体”的办案要求，从办理案件的质量、效率、效果、效益四个方面提出了努力方向。从经济学角度分析，司法是一种向社会提供“正义”产品的活动。不能把司法活动只看作是一种实现正义的过程，它更是受到成本效益原则支配的经济活动，当事人和法院都希望降低诉讼成本，并实现司法效益最大化。诉讼成本源于司法资源的紧缺，对当事人来讲，始于起诉之后付出的一定代价，比如，缴纳诉讼费、聘请律师、往返法庭的交通费等具体支出，还有宝贵的时间资源、精力消耗、精神紧张等难以量化的抽象付出；对法院来讲，公共成本包括送达、开庭、宣判、执行等人财物的投入。司法过程目的是进行权利救济的同时，实现终结纠纷，司法过程中，无论法院还是当事人，无形中都在追求着“终结”的尽快到来，纠纷终结的环节越提前，成本越低；反之，终结环节越拖后，成本逾高，只有纠纷终结了，成本才停止增加。从这一角度看，当事人获得司法资源的活动更像是一种经济活动，受到成本与效益原则的制约，在二者中进行价值博弈。当事人的成本支出也有主动成分，如程序中对调解、撤诉等方式的选择，法院则尽力降低公共成本的支出，如鼓励当事人适用简易程序、推广小额速裁机制、进行庭前调解等，如果法院不能降低司法成本，那么在资源有限的情况下必然导致对司法公正需求的成本提高，并进而限制公众对司法的需求。纠纷终结功能彰显了其广泛的受益主体：一是当事人。进入司法程序的公民、法人和其他组织，通过法院公正程序，裁判纠纷，惩治犯罪，保障人权，救济权利，恢复秩序。不至于因权利保护长期处于不确定状态而身心疲惫，耗费过多精力与财力，有利于尽快从纠纷中解脱。二是社会公众。没有进入司法程序的公民、法人和其他组织，通过司法裁判从法律意义上获得了是非判断标准和行为规范，从而尽量避免因违法违约等造成损失。三是国家。“司法的功能不仅在于达至纠纷解决这一纯功利的目的，更在于实现人们对公平、正义、自由、秩序等法律价值的期盼”。 司法的有效性成就了法律的有效性，意即当司法目的通过司法活动而有效实现的时候，法律价值也因司法价值的实现而实现。
（四）从社会管理理论看，纠纷终结功能是社会控制的司法选择。司法的最初功能在于裁判案件。 社会发展史表明，司法作为一种纠纷解决机制，与人类社会朝夕相伴。在最初级的政治社会中，社会结构没有分化，原始部落首领既是社会事务的管理者，又是矛盾纠纷的裁决者，肩负行政管理和司法裁判两大职能。在解决纠纷的过程中，由于长期面对相同或者相似的纠纷，日积月累形成的一系列程式、步骤固定下来，成为大家遵循和适用的范式，成为诉讼法或程序法的“雏形”。当前，人民法院作为我国的审判机关，是社会矛盾纠纷的集散地，在加强和创新社会管理，针对个案，化解矛盾，终结纠纷，倡导规则，维稳促谐，司法对整个社会进行有效管理控制的过程中，无可替代。一是促进管理法制化。坚持依法治国，把依法管理理念贯穿社会管理服务始终，推动完善相关法律法规、政策制度，鼓励更多运用法律手段创新社会管理。二是推动管理社会化。坚持强化党委领导、政府支持，充分发挥人民群众的主体作用，丰富群众参与社会管理的途径和形式，加大司法建议力度，立足司法的职能，着力培育一批经济协作组织、公益互助组织、群众自治组织，有效地把群众组织起来，有序参与并服从社会管理服务。三是实现管理专业化。顺应社会事务多样化、复杂化的新情况，以社会管理科学化分工、专业化运作、职业化管理的新思路，深入推进专业平台、专职队伍、专门机构和专项机制建设。通过司法的手段，终结纠纷，稳定秩序，促进社会管理和创新成为社会控制的手段选择。
二、纠纷终结功能的制约因素
中国特色社会主义法律体系的形成过程，也是法律有效实施完善法治建设的过程。“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯。”“法官乃会说话的法律，法律乃沉默的法官”，这些骄人的西方法谚充分说明，司法的权威成就法律的权威，权威的法律需要权威的司法。然而，实践中纠纷终结的司法过程存在诸多权力冲突和实践困惑。
（一）司法公信的要求与公众认同的需求冲突。“没有司法裁判权就没有司法权威，没有司法权威就没有法律权威，没有法律权威就没有法治，因此法治的前提是树立司法权威。” 司法权威是指法院通过审判活动来体现的应当享有的威信，是一种动态的法律权威。然而，“司法（诉讼）活动的非常态性、专业性和对决性决定了司法公信力的天生脆弱性；社会公众关于司法权力（司法机关）的民族记忆先验性地决定了司法公信力在我国当前不可能有很高的地位。” 没有信赖就没有权威。现实生活中，大量纠纷诉诸司法，却又对司法心存怀疑,人们寻求法律保护，却又不断规避法院裁判，权威缺失主要表现为：法院自身在社会上得不到应有尊重；审判权行使得不到有效保障；公众对法院裁判公正性和有效性缺乏信任，司法公信力受到挑战；暴力抗法，堵门上访，甚至侮辱、殴打、诬告法院工作人员的案件时有发生，等等。司法缺乏权威，人们信不过，越是信不过，越发缺权威，这种恶性循环的后果就会导致人们不会将司法看作是维护社会公平正义的最后一道防线，进而疏远司法，有了纠纷选择其他途径解决，如此一来，纠纷不但不能终结，还将导致更多的社会隐患。
（二）司法权的被动与当事人的主动冲突。司法权受自身特性和条件所限，与行政权相比，纠纷终结功能的发挥受到诸多限制。一是司法权的被动性。法院不是主动寻找案件，而是等待当事人提交案件而审理，是被动的裁决者，与政府行政权相比，终结纠纷具有依赖性，如道路交通事故受害人等特困申请执行人救助、刑事被害人救助等措施，目的就是终结纠纷，这些资金的主要来源于政府。二是司法权的有限性。法院审判范围仅限于当事人起诉的案件，而司法程序的特性——法官必须中立、被动，决定了法官只能依靠当事人提供的证据信息进行甄别，作出准确性、及时性、公正性的裁判。其实，公正与否的真正评价主体是案件当事人，是社会公众，而非法院，上诉、上访、申诉、申请再审、控告等程序启动权作为一种宪法权利，主动权在当事人。三是裁判的局限性。虽然法官在法无明文规定时可以填补法律漏洞，在法律规定不明确进行解释，其裁决也超出某一具体案件的范畴，甚至对该纠纷所涉及社会问题的解决思路和解决方式产生了波及效应，但是在执行问题上，法院虽然有自己的手段，但由于法官的权力、能力、精力的有限，相当程度上还得依靠社会的自觉与配合。
（三）法律效果的刚性与社会效果的柔性冲突。当下追求法律、社会、政治、经济等效果的统一，纠纷终结成为法官的渴望和当事人实现“心中正义”的理想。法律效果倾向于判决，社会效果则倾向于调解。当下对调解的推崇，一些法官判决的能力和勇气的丢失，某种程度上影响了法律和司法的权威，进而影响了司法公信。尤其是有些案件债务人“调”没了利息、违约者得不到应有的惩罚，虽然纠纷暂时终结了，权利“委屈”救济了，但规则之治的倡导功能却得不到兑现，刚性规则的“软化”，使当事人无法正确判断预期，从另一个角度讲，甚至起到了鼓动利用司法手段，实现“非法”诉讼目的的行为，使纠纷终结的功能在更大的循环中得不到终结。
（四）机制革新的激进与司法规律的歉抑冲突。司法独特规律保证了司法的独特品质，而这种独特品质是一个社会所必须，且不能被其他方式所“同化”的。实践中，由于突出息诉服判、案结事了，在一味地“妥协”中追求终结纠纷，越来越多的非诉讼纠纷解决机制的运作方式正在被引入司法制度，改造着司法制度固有的特征和理念，虽然维护社会和谐稳定是各种力量共同作用的结果，但一些创新的激进对司法规律的背反，存在“饮鸩止渴”之嫌。社会必须为不同类型、不同人群的纠纷提供不同的解决途径，多元化纠纷解决机制，无可厚非。但近年来实践中对行政协调、刑事和解、执行和解等诉讼调解和类似诉讼调解的纠纷解决机制近乎非理性的追求，某种意义上阻碍了对司法功能本身的认知，追求和谐，并不意味着妥协，造成越想救济，越难以救济，越想终结，越难以终结的“尴尬”局面。
（五）制度设计的应然与司法运作的实然冲突。“‘法律不求真理，只求了断’，是一个重要的认知角度，对司法界的意义尤其重大，因为纠纷了断的最终环节在于司法。好的裁决，就是最漂亮的了断。” 无论是司法的制度设计，还是纠纷终结的现实，都要求法官运用司法智慧，实现“了断”的完美追求。然而实践中并不尽然，制度设计中，为了保障当事人的权利，致使一些案件难以终结。如信访申诉案件的当事人不理性，恶意上访等，“摆平才是水平”的妥协处理，暂时了结的是个案，伤及的是司法公信，效仿的不良后果难以估量。如再审立案问题，再审程序是对既判案件的一种补救制度，制度设计上，一直以“实事求是，有错必纠”为价值取向，实事求是作为一个发现客观真实的目标追求，且难以企及；有错必纠原则是实体至上的价值观、结果至上的利益观和程序无用论的体现，这就导致对既判案件提起再审程序时主体多元性和理由广泛性。不仅造成国家、社会和当事人诉讼成本的增加，而且冲击着社会公众的信仰体系，纠纷终结遥遥无期。
三、纠纷终结功能的实现路径
纠纷终结功能的实现作为一个目标层次的追求，是一个美好的司法愿景，人民法院必须立足自身，依赖于司法的全部作为，又升华成全社会广泛的观念认同，需要时日的砥砺，实践的检验，更需要主体的自觉，机制的关照。
（一）树立终结纠纷的司法理念。在司法的过程中，牢固树立“一盘棋”的思想，坚持以当事人为本，以群众观点统揽审判执行工作，横向上从立案、审判、执行等环节，纵向上从一审、二审、再审等程序树立纠纷终结意识，立足“把事解决”，实现定纷止争，服判息诉，追求“美丽的了断”。在立案信访环节，保障当事人的诉权的同时，严格审查立案条件，确保案件“立得上，审得了，结得出”。同时，积极推广诉前调解机制、小额速裁机制，规范人民调解与司法调解相衔接机制等；对上访申诉的案件，通过院长接访、与原承办人联合接访等渠道，畅通民意渠道，主动接受监督，赢得当事人信赖。充分发挥司法诸环节规则之治的倡导功能，使人们在可预测性和确定性的条件下进入司法过程，引导其行为遵循主流价值观。
（二）探索纠纷终结的裁判方法。司法是连接法律与现实的桥梁。司法的基本使命是实现法律的宗旨与目的，完成法律静态的、抽象的公正向司法动态的、具体的公正转化。首先，运用内敛型思维追求办案法律效果。在司法活动中严格依照法律，在认定案件的事实和证据、确定案件的性质时，通过独立公正的审判程序，达到对案件的事实、证据去伪存真、排除怀疑的目的，实现裁判的法律效果。其次，运用发散型思维实现社会效果。在严格依照事实和法律的前提下，综合考虑案件所涉及的各种社会因素，如社情民意、政策策略及案件的其他特殊性，作出当事人满意、公众认同的裁判。最终通过发挥司法审判的能动性和补充性，救济权利，终结纠纷，实现法律效果与社会效果统一。
（三）创新纠纷终结的工作机制。在现有的制度框架内，一是完善信访调处机制。在信访接待方面，要带着感情和责任满腔热情地接待来访当事人，把反映问题的来龙去脉搞清楚，把问题的症结搞准确，使当事人反映的合理诉求真正得到妥善解决。对来法院的群众，设身处地为他们着想，切实把接待来访的过程变成团结群众、凝聚民心、提高工作水平、增进群众感情的过程。二是建立民意沟通机制。司法尊重民意在一定程度上体现了司法民主，也贯彻了司法为民的宗旨。尊重并执行好法律，发挥能动作用，通过大量公正裁判来回应民意，通过新闻发布会等舆论引导民意。三是完善司法便民利民机制。加强诉前指导、引导和宣传，使大量的纠纷被化解在萌芽状态；诉讼过程中充分行使释明权、履行诉讼告知义务、加强诉讼指导、巡回开庭审判等，能提高质量和效率；判后释明答疑、回访等措施，减少当事人诉累，用司法的真情赢得当事人的信赖；执行环节，实行执行救助、联动机制等，积极探索执行案件终结机制。
（四）完善纠纷终结的制度关照。一是完善再审程序改革，解决审判监督与诉讼终结的矛盾问题。制度设计中，最大限度地保障当事人权利的同时，切实解决生效判决可由多种理由、多种方式、多种主体、多次提起的再审程序，维护裁判的既判力，维护司法的权威性。二是完善法律监督机制，解决司法监督与诉讼终结的矛盾问题。对法院工作的监督，总体思路应是“减少主体，控制范围，规范程序，增强效果”，高度警惕组织监督个体化、工作监督个案化、民主监督无序化的倾向。减少主体，就是可以对法院工作进行监督的主体不能太多，应严格限制在法律明确规定的范围之内；控制范围，就是有监督权的机关只能进行有限监督，不能随意扩大监督范围；规范程序，就是监督应根据法律规定的方式、途径、步骤进行，避免随意性；增强效果，就是对纳入监督范围的事项，监督主体应履行职责，落实措施，真正收到实效。三是完善信访制度，解决满足诉求与纠纷终结的矛盾问题。对进入信访程序的各类涉诉信访案件在法定条件下宣告终结信访程序的信访法律制度，包括以时间维度的纵向意义上的信访启动制度（信访事项的提出与受理）、信访行进制度（信访事项的办理和督办）和信访终结制度（信访事项的处理完结）；以空间维度横向意义上的信访渠道制度、信访听证制度、信访责任制度等。四是完善多元解决纠纷与纠纷终结的衔接问题，把人民调解、行政调解、司法调解工作与信访工作有机结合起来，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导等办法，及时化解矛盾，终结纠纷。 责任编辑：山东高院
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