人民法院工作中非正式权力的存在与规制
03.09.2014 20:18
本文来源: 法院
【关键词】人民法院 非正式权力 存在与规制
一、存在现状：从人民法院现行三个管理体系看正式职权框架下非正式权力的显现
（一）审判管理环节：基于公正高效的规制与修补。非正式权力往往是基于现行正式权力运行漏洞和空隙而产生的，在审判流程中多为对“法官自由裁量权”的深化和规制。
1．立案阶段的告知权、立案方式决定权、实际支出费用的收取权等。告知权主要为除告知法定权利义务范围内的诉讼程序事项外，提示诉讼风险和对非诉纠纷处理的释明权，这种告知权在缓解人民法院日益繁重的审判压力方面起到了积极作用。立案方式决定权，实践中是否决定采取口头立案、网上立案或远程立案等方式，往往受各地经济发展水平和信息化水平的影响。实际支出费用的收取权。新的诉讼收费办法取消了实际支出费用的收取权，在司法法实践中，政府财政支持力度直接决定这项权力真正意义上的“非正式复生”。
2．审判执行阶段的下级法院向上级法院请示汇报案件、法律文书签发、疑难案件研讨、司法释明、庭审观摩、庭审信息储存、审判流程衔接督促、效果追踪、异议评价和执行裁决听证监控、执行案款管理、执行措施适用等方面的权力。下级法院向上级法院请示汇报案件一直以来以“变二审为一审、侵犯当事人的知情权”等原因受到质疑 ，但从司法效果的角度看，如果一审法官与二审法官对案件裁判结果持不同意见又不能有效沟通，对于当事人而言无疑是有害无利的。法律文书签发也曾因为有干扰“审判独立”之嫌备受争议，但其存在确实弥补了当前人民法官素质层次不齐的不足。权力是一把双刃剑，无论是正式权力，还是非正式权力，都有其存在的合理性和可能产生的危害性，关键在于行使权力的人如何取舍。
3．便民诉讼权，是贯穿于整个审判流程的一项非正式权力。近几年来，最高人民法院通过出台相关意见 ，对便民诉讼机制进行不断完善，便民诉讼的举措也多为对各地法院好的经验做法的总结提炼，是源于司法实践而最终成为司法制度的。便民诉讼的施行需要结合司法实践灵活运用，具体体现为：便民诉讼决定权，如决定提供便民服务的范围、程度、方式等；便民诉讼实施权，如开展委托调解、远程作证等；便民效果显现权，如审判信息披露权等。
（二）司法政务管理环节：基于规范有序的控制与细化。现行人民法院形成了集审判权专业化和管理权行政化特色于一身的司法政务流程管理体系 ，除了以现行法律法规为依据的正式权力外，还包括了司法惯例、政治惯例及其一些创设性的非正式权力。
1．职能定位体系：法定职权确定范围外人员职责设定权和职责权限的补充设定权，前者如网络、公文、车辆等管理人员的确定，后者如研究室兼职精神文明办、综治办等，此类权力设定往往是因为人民法院承担着社会稳定、精神文明、综合治理等一些地方事务性工作，需要相关权力的设定和补充；管理方式的确定权，如行政公文签发的权限分配、庭室例会管理制度、干警考勤等。
2．控制运行体系：控制依据设定权，即法定范围外相关文件的制定权，如出台服务地方经济发展、应对特定形势任务需要的意见，法院内部制定的一系列规章制度；控制方式确定权，如对信息工作、干警考勤、信访案件等进行督查通报；控制措施完善权，根据需要优化法院管理内容，如公文网上审批、办公信息化、车辆卫星定位等；流程细化权，对公文、印章、档案、保密等各个流转节点的细化与规范；职能量化权，对各个流转环节职能主体权力义务的量化平衡等。
3．评价利用体系：评价指标设定权，如效率、公正、廉政、效果指标设定；评价方式确定权，如通过民意测评、荣誉核查等方式对法官进行考核；评价程序规制权，如确定年度工作目标，进行半年和年度考核等。还有对管理成果的形成、评定和利用等。
（三）人事管理环节：基于整体推进的引导与制约。用好人、管好人是一个法院最为基础、最为核心的竞争工程。人事管理中非正式权力运用的程度和效果直接决定了一个法院综合实力的高低。
1．管理方面：法院管理理念的确定权，对队伍建设在法院建设中的定位和秉承的理念，如要倡树和弘扬的法院精神等；管理方式完善权，如目前各地法院实现的从人管人到制度管人、文化引人的转型；管理成果运用权，如对干警提拔重用的依据包括工作实绩、作风、品行，甚至是调研能力等。
2．推进方面：考核评价权。我国上下级法院是监督与被监督的关系，监督的范围为“审判工作” 。近年来，全国法院自上而之下考核评价下级法院工作的做法愈加成熟，范围也逐渐遍布审判、队伍、物质装备、信息宣传调研等各个方面，由此层层推进的是法院内部岗位目标考核、个人业绩考核等全方位考核评价体系的形成，这种考核权实际上是通过法定权力衍生出的非正式权力。
3．规制方面：监督制约权。非正式权力在一定程度上是对正式权力行使过程中缺漏的补充和容易发生问题环节的进一步规制。如廉政监督的关键在于实现法官自律，领导权力运行中领导行程通报、民主评议，法院管理中重点岗位、环节和节点的制约，信息公开的主动性等等，都不是仅仅通过正式权力的规定和要求就可以实现的。
二、理性考量：非正式权力存在形式、运行基础、价值评判的利弊分析
非正式权力的应景而生，是人民法院现代化建设与社会经济发展、人民群众司法需求密切结合的产物，也与一个法院所处政治经济人文环境及其管理层面的管理理念、能力密切相关。
（一）非正式权力的界定及其存在形式
非正式权力，是指为了弥补现行法定职权体系相对滞后性和在程序、控制规定上的局限性和笼统性的不足，在司法实践中由各个法院在法定框架内自行制订或衍生的以制度、程序等形式运作的权力。从性质上讲，非正式权力是人民法院结合自身需要对现行正式职权体系的补充和细化，规制和保障正式权力更加有效实施，是法院加强自我管理的一种重要手段，具有保障性、自主性、规制性等特点。
司法实践中，非正式权力主要表现为以下几种权力形式：
1．自由裁量权。“活的法典是由法官经常填充内容的法典。法典如果拒绝法官的‘自由‘理解与适用，无异于作茧自缚，置自身于死地” 。无论是立案方式决定权，还是庭审观摩等非正式的权力的存在和运行，都是法官在法律规定权限内，结合个案情况，融入审判经验、个人价值观等对正式职权体系进行的细化和修补。
2．自我优化权。如各个法院确定的建院理念、模式、倡树的法院精神以及推行的各项改革，都是提升自身核心竞争力的具体表现形式。
3．自我制约权。通过制定各类制度、规范各项管理，强化自我约束。既包括外在的制度约束，也包括内在的教育引领和文化熏陶，内外兼修进而形成司法自律、自爱和自尊的价值观。
（二）非正式权力的运行基础
1．全国法院大改革的历史背景。司法实践中，各地法院依据人民法院改革纲要，对于优化职权配置、合议庭改革等的探索成果，在没有上升到正式权力高度的时候往往以一种非正式的方式存在。
2．政治惯例的影响。法院工作中遵从的一些政治惯例，如召开会议领导座次牌的摆放等，就是对非正式领导权影响力的一种尊重。
3．法院自身发展的需要。法制的相对稳定性及其较之于社会发展的相对滞后性，要求司法自我调节功能的发挥，这种调节手段多以非正式权力的形式运作。
4．领导因素的影响。一个集体的能力、作风甚至是精神灵魂更大程度上决定于一把手的管理理念、能力和作风。领导者个人因素的差异往往导致各个法院在行使审判权和法院自身建设中对一些非正式权力运用的差异。
（三）非正式权力存在的价值评判
源于司法实践的非正式权力对于促进审判权的行使，甚至人民法院正式职权运行体系的完善和健全有着极其重要的作用。
价值一：正式权力设定的实践素材。正式权力的设定是一个不断发现和展现的过程，包括对司法实践中的一些符合实际需求和权力设定目的“原型”予以修饰和完善进而上升到正式权力的高度，而这些“原型”中就不乏非正式权力的存在，如便民诉讼等。
价值二：正式权力运行的监督规制。基于现代化法院的推进和权力必须受限 的需求，各法院采取不同的措施进行自我调节和规制，这些措施往往以非正式权力的形式存在和运行。
价值三：正式权力效果的推进提升。非正式权力往往是正式权力改革过程中的创新性权力的存在形式，也是各个法院发挥职能和能动性司法的重要载体。
（四）非正式权力运行中存在的问题
1．缺乏统一的设定主体导致权出多门。非正式权力在设定主体和依据上的多元化导致权力形式的多样化，甚至是泛而不精，干扰正式权力的正常有效行使。
2．缺乏核心的理念引导导致标准不一。各个法院对于非正式权力基于什么产生，要起到什么样的作用，收获什么样的效果并无定论，因此实践中对于非正式权力存在运行的目标、标准和效果要求各不相同。
3．缺乏相应的规制手段导致尺度不一。许多法院在设定和运行非正式权力的时候，对于权力的规制并无太多可行性的措施，甚至是权力运行的程度把握和数量控制都没有很明确的规定，一些非正式的权力“有来无回”导致了权力的泛滥和滥用，甚至是交错和对抗。
4．缺乏有效的评价措施导致效果差异。对于非正式权力运行效果是否满足权力设定的预期目标，是否还存在预期之外的不良影响等，并没有真正意义上的比对和评估。如法院之间和法院内部的考核评价，实践中存在有些法院采取年底停止立案提高结案率或虚报司法统计数据等方式，追求考评效果，损害当事人的合法权益，干扰正常审判秩序。
5．缺乏全面的监督保障导致司法公信力下降。以诉讼收费为例，现行人民法院的办案经费基本上完全来源于政府财政支持，政府财政支持的力度直接决定了法院审判工作能否正常运行。这就导致一些地方的法院尤其是经济欠发达地区的基层法院以各种非正当手段收取“实际支出费”缓解经费不足的压力。
三、实践规制：非正式权力的运作与选择
《人民法院三五改革纲要》提出：“科学高效的司法体制和工作机制是维护社会公平正义的前提和保障”，“要进一步优化人民法院的职权配置。”这种优化不只局限于正式职权配置的范围，也应包括在此框架下各个法院结合自身实际的选择变通。因此，对现有非正式权力进一步梳理、完善和规范成为人民法院正式职权体系不断健全优化的一项重要内容。
（一）人文规制：提升“理念+能力+作风”的权力驾驭能力
人文因素是非正式权力运作效果的关键所在。“司法者在解释法律时，溶法律于自己的体验、理解之中，并扩展自己的理解视野，面向的是一个可能的意义世界。” 提升非正式权力运行效果的第一步应是对权力设定者和执行者执法价值观和能力、作风等人文素质的培养。
1．理念层面：培育以“为民”为核心的司法价值观。在司法亲民 化逐步成为人民法院审判职能发挥的有效途径和价值归属的当前，司法为民理念应作为引导和规制人民法院非正式权力有效运行的一个核心理念来倡树，无论是权力设定者还是执行者，行使权力的出发点和落脚点都应归结到是否能更大程度上实现当事人诉求、保障民生和促进社会和谐上来，为了减轻当事人讼累与单纯为了降低案件发改率而向上级法院请示汇报案件，二者的司法效益是截然不同的。非正式权力的灵活运作旨在追求司法为民效果的最大化。良好的用心是最大限度实现非正式权力价值的根本所在，司法亲民化和权为民所用，带来的将不仅仅是有效的司法秩序，更是基于司法公信之上的司法权威。
2．技术层面：提高以“解决实际问题的能力”为重点的司法能力。司法实践中，张法官审牛 悲剧的普遍存在告诉我们，能力是把好理念好制度转变成好效果的关键路径。如果说正确行使审判权 和适用法律的能力是正式职权所需的正式意义上的司法能力，那么，能够综合运用各种手段和方式化解矛盾、解决社会实际问题的能力则是行使非正式权力所急需提升的能力，也是当前法官最需提升的能力。全国统一司法考试在很大程度上解决了正式职权框架下司法能力不高的问题。而如何运用各种有利因素和方式解决不能预期的矛盾和问题的能力，是难以通过一个或多个规则来确定的，只能依赖于实践摸索和应对问题的潜能力储备。事实上，目前人民法院推行案例指导、法官教法官、岗位练兵、挂职锻炼等措施培育知识与能力结合型法官，对于提高非正式权力的驾驭能力有着积极的推进作用。
3．素养层面：改进以“个人品德素养”为中心的司法作风。司法实践中，由于非正式权力在效力和强制性上远不及正式权力，其行使效果更大程度上依赖于权力行使者的执法理念、能力、态度、作风等主观因素的影响。再好的管理理念没有落实者的尽心尽力，再好的便民措施没有实施者热情到位的服务，都不可能达到预期的效果。正如J.Skelly Wright所言：“法官对工作的最基本的检验准则，应是美德……” 可以说，司法者良好的品行是行使好各式各样的非正式权力的基本所在。司法者个人品德素养和作风的改进不仅仅要通过主观的思想教育来实现，也需要在人员选用和岗位安排上充分考虑个人素养，如雷厉风行作风一般满足不了法律素养比较低的当事人的需求，但更适合应对法律素养高的当事人。从这个角度讲，提升权力行使者的司法素养不仅仅在于内在品行的挖掘，也在于对于天时地利人和的营造。
（二）机制规制：构建“民主+监督+评价”的权力运行体系
如果说人文规制的目的在于通过对人主观因素的影响提升正确行使权力的能动性，那么强化机制建设则在于为权力有序运行提供保障。
1．设置层面：扩大权力设定运行的民主参与度。在设置权力时应充分发挥审判委员会、党组会、院长办公会的作用和广大法官的智慧，广泛征求律师、法律职业者、当事人和社会各界的意见和建议，尽可能使非正式权力的设定运行得到最普遍意义上的认同和更大程度上的支持。同时在设置运行手段上也应积极借助于网络、调查问卷等民意沟通渠道，确保设置符合民众需求和司法目的，进而取得积极的司法效果。
2．监督层面：建立以权力和权利监督为轴心的长效监督机制。由于非正式权力的设定运行均为人民法院自身，对其监督的途径应从权力监督和权利监督两个方面进行。权力监督应从内外两个方面进行，法院自身应通过构建包括正式权力和非正式权力在内的环环相扣的权力监督体系制约权力的不当行使，如通过设定非正式权力的考核评价体系对其进行监督和规制。外部监督主要通过保护权利自身和推进权利监督来实现，权利监督应实现非正式权力作用对象对权力的设定运行是否侵犯和损害其合法正当权利的监督制约，其实现依托于完善的权力监督体系的存在。
3．评价层面：建立职权运行的绩效评估和成果利用机制。非正式权力的运行评估可以借鉴目前在理论和实践上得到广泛研究与推行的绩效评估 。通过对非正式权力运行目的、状况、效果甚至是风险进行评估，对发现的问题及时予以纠正，尽可能避免因快捷性、创新性和灵活性等带来不利影响。值得一提的是，这种评估机制本身就是一种非正式权力的形成和运作过程，其绩效评估的重点和效果就在于是否促进了其他非正式权力的有效实施，进而实现了权力设定的目的和效果。可以说，这是非正式权力自我规制和发展的一种有效手段。 责任编辑：山东高院
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