杨延忠：严格规范行政处罚裁量权

《山东省规范行政处罚裁量权办法》出台后，聊城市召开了全市规范行政处罚裁量权大会，副市长白志坚参加会议并讲话，对贯彻落实《办法》提出明确要求。市政府法制办与市监察局联合下发了《关于贯彻实施<山东省规范行政处罚裁量权办法>的意见》，对有关单位开展这项工作进行了督促指导。下一步，市政府法制办将分批次通报公布市级行政处罚裁量基准的单位和目录，并通过监督部门网站公布、案卷评查、重大行政处罚决定备案、行政执法监督等方式，对各单位实际执行情况进行监督。为进一步贯彻落实《办法》，现就规范行政处罚裁量权工作从以下几个方面进行解读。

一、什么是行政处罚裁量权

行政处罚裁量权，是指行政处罚实施机关依法行使行政处罚权时，在法律、法规、规章规定的行政处罚种类和幅度范围内，享有的是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种裁量幅度行政处罚的自主决定权和处置权。以《中华人民共和国治安管理处罚法》为例，《治安管理处罚法》第二十三条规定：扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。这一规定包括行政处罚的种类有警告、罚款、拘留三种，也包含了行政处罚的裁量幅度，即二百元以下罚款、五百元以下罚款、五日以上十日以下拘留。公安机关对违反上述规定的违法行为，视违法情节自主选择和决定处罚种类和处罚幅度；这种选择权即为行政处罚自由裁量权。

二、行政处罚裁量基准的含义是什么

规范行政处罚裁量权中一项重要的基础工作就是制定行政处罚裁量基准。行政处罚裁量基准是各级行政处罚实施机关在法律、法规、规章规定的行政处罚种类和幅度范围内，根据本地经济社会发展情况和本系统工作实际，综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素，制定的本部门、本系统行使行政处罚裁量权的依据。通俗一点讲，就是行政处罚实施机关对法律规定的每一项行政处罚在法定种类或法定幅度范围内作出进一步细化和量化的标准，作为具体行政处罚过程中执行的依据。以《治安管理处罚法》为例，该法第四十三条规定，殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。对该违法行为，公安机关拥有对违法行为人处以五至十日拘留、二百元至五百元罚款自由选择和决定的裁量空间。为实现公平执法、阳光执法的目的，公安机关在结合本地实际，综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素的情况下，对上述违法行为按照不同违法情节细化为“轻微”、“一般”、“较重”三种情形或“轻微”、“一般”、“较重”、“严重”、“特别严重”五种情形，将拘留期限和罚款数额对应不同违法情形作出不同的处罚基准，作为今后一定期限内具体行政处罚的执行裁量依据。行政处罚实施机关对其本部门执行的全部法律依据中每一项行政处罚在处罚种类和法定幅度范围内作出的细化和量化标准的集合，就是该部门的行政处罚裁量基准。

三、规范行政处罚裁量权的原因

在我国，有80%以上的法律、90%以上的地方性法规和全部的行政法规、规章都是由行政机关通过行政手段、行政执法手段、特别是行政处罚手段执行实施的。基于全国各地经济发展和执法环境存在差异，立法机关在立法并设定行政处罚种类、幅度时，相应地赋予行政执法机关一定的行政处罚自由裁量权。但在具体执法过程中，这种裁量权的存在，使得行政处罚行为因为融入了执法人员主观意志、个人判断以及因人、因时、因地等因素不同，易于导致作出行政处罚的轻重、幅度、结果不同。如相同或相似的违法行为，不同当事人同案不同罚问题；同类案件中违法行为相同或相似，前后实施的处罚轻重不一等问题。这就易导致行政相对人因对处罚适当性产生异议、不服、不满而提起行政复议、行政诉讼，甚至上访，造成行政执法机关与行政相对人之间矛盾激化，影响法律法规的贯彻实施，影响行政管理效率的提高，影响社会的安定和稳定。因此，规范行政处罚自由裁量权，就是在法定幅度内尽可能减小执法人员的自由裁量空间，尽可能做到过罚相当。

四、制定行政处罚裁量基准的意义是什么

阳光执法、透明执法、晒权力清单，是建设法治政府的需要，也是今年两会提出的明确要求。这是我国建设法治国家、法治政府和法治社会的必然要求和趋势。对带有裁量幅度的行政处罚条款进行逐项梳理和细化，把弹性条款细化为具体细则，处罚依据由弹性变为刚性，最大限度地控制和减少裁量权的空间，是从源头上预防滥用和乱用行政处罚裁量权的基础和必然要求。和谐社会的核心是公平正义。规范行政处罚自由裁量权，就是在合法行政基础上推进合理行政，促进行政处罚更加公平、公正。当前，行政处罚中不公平、不公正的现象依然存在。这不仅不能化解当事人之间的纠纷，而且往往诱发不必要的矛盾，影响社会和谐。通过制定科学、合理的行政处罚裁量基准，规范行政处罚裁量权，有利于促使行政处罚机关及其执法人员在实施处罚时，按照既定规则裁量，防止同案不同罚、畸轻畸重等现象的发生，最大程度地控制和解决处罚不公的问题。使当事人相信法律是公正的，政府是公平的，从而自觉遵守法律，促进和谐社会的构建。

科学发展观第一要义是发展。发展需要好的环境，特别是营商发展环境。但当前行政执法中突出存在的乱用裁量权现象，仍是制约发展环境的不良因素之一。有的单位为了部门利益，对本可以通过批评教育、责令改正的轻微违法行为给予罚款的行政处罚；有的单位不区分违法行为的性质、情节、社会危害程度和当事人的主观过错，在实施罚款时一律实行“顶格”处罚；有的执法人员将行政处罚裁量权理解为法定幅度范围内的“随意裁量、任意处罚”，没有深刻理解“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的深刻内涵；甚至有的办人情案、关系案、徇私枉法。这些问题在一定程度上影响了发展环境。要解决这些问题，就必须规范行政处罚裁量基准，使行政处罚的结果与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当。

另外，不正当行使行政处罚裁量权，很容易助长执法腐败和以案谋私。有的为谋取私利动辄下达最高限的罚款决定或最重的行政处罚种类，有的以“态度不好”为由从重处罚，轻罚或重罚全在执法人员的任意意志之中，从而引起群众怀疑和不信任。行政处罚裁量权的不正当行使，助长了特权思想，滋生了腐败，大大损害了行政执法机关的形象。因此，规范行政处罚自由裁量权，有利于防止违法乱纪行为的发生，有利于预防行政执法腐败，有利于树立政府的良好形象。

五、规范行政处罚裁量基准对行政执法机关意味着什么

规范行政处罚裁量基准，对于监督和约束行政执法行为在保证具体行政行为合法性的基础上，增强和提高适当性，进一步优化我市营商环境将起到重要的推动作用。重要的是，行政处罚实施机关对其制定公布的裁量基准如果不严格执行，将直接影响行政处罚机关在具体行政行为适当性方面的纠错率和败诉率。政府法制机构将通过行政执法监督检查、案卷评查、执法评议考核等方式，严格审查并监督行政处罚实施机关对其裁量基准的实际执行情况。明显不当的具体行政行为将面临着被纠正或撤销的风险。对于行政处罚实施机关滥用行政处罚裁量权的，同级政府法制部门有权责令其限期改正，预期不改正的，提请同级人民政府通报批评，并建议监察机关依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。行政执法人员滥用行政处罚裁量权的，由行政执法证件核发机关收回行政执法证件，取消执法资格；情节严重的，依法给予处分。

六、规范行政处罚裁量权对行政相对人具有什么现实意义

规范行政处罚裁量权，对于保障公民、法人或者其他组织的合法权益具有积极的现实意义。行政相对人通过及时了解行政执法机关制定的具体裁量基准，比对自己的违法行为，可以做出一个对行政处罚行为适当性的初步判断。如当事人认为行政处罚实施机关违法或不当行使行政处罚权，即行政处罚行为明显超越裁量基准，可依法定渠道如行政复议、行政诉讼等方式进行救济，也可以向该行政处罚实施机关的同级监察机关控告或者检举。这本身也是对行政处罚行为适当性的一种监督。按照《山东省规范行政处罚裁量权办法》要求，每个行政处罚实施机关都将适时制定和公布本部门的行政处罚裁量基准，行政相对人可以通过登录该部门网站或同级政府法制网了解和查询。

（作者单位：聊城市人民政府法制办公室）