清朝嘉道关税再研究

19.05.2016 09:55

本文来源: 审计厅

摘要：目前学术界对嘉道时期的关税征收情况评价较低。关于嘉道时期的关税收入是否下降，关税政策调整有无成效，五口通商后的旧有关税体系是否有自我调节能力，通过研究可知，嘉庆道光时期关税收入仍保持500 余万两的水平，并未出现大幅度下降。清政府通过停止三年比较、确立关税盈余以及盈余六成以内免议处等制度调整，从整体上确保了关税收入的稳定。五口通商后，洋货大量涌入中国，清廷在关税方面的应对之策，具有极大的惰性和保守性，难以适应新的形势。

关键词：嘉道；关税；改革

目前学术界对于嘉道时期的社会经济发展水平评价很低。在清朝嘉道时期的财政体系中，关税占有重要的地位。以往的研究，由于资料等方面的原因，使得我们在一些认识上尚有模糊之处。现将几个问题提出来，以向方家求正。

一、嘉道时期关税收入是否下降

一般而言，目前学术界认为嘉道时期的关税征收情况与国势一样，存在着下滑的趋势。有学者还由此论证出“道光萧条”，在他们看来，嘉道时期全国关税在不断下滑，下滑的原因则是前期因粮食贸易受阻，后期因市场萧条。情况真的是这样吗？清朝继承历代“关市之征”，在水陆冲要及商品集散地设置税关，对过往货物和船只征税，即为“关税”。关有户关、工关之别，前者隶于户部，税款岁输户部供国用；后者隶于工部，主要征收竹木税和船税，税款专佐工部营缮之需。

从顺治二年（1646 年）开始，清廷在明代钞关的基础上，通过合并、划拨、裁革商关，先后重建和新增了京师的崇文门、左翼、右翼，直隶的天津、张家口、龙泉，辽东的奉天，山西的杀虎口，山东的临清关，江南的淮安关、凤阳关、芜湖关、扬州关、西新关、浒墅关，浙江的北新关，江西的九江、赣关，福建的闽安关等19 个户部钞关。康熙年间增建直隶的坐粮厅、山海关，辽东的中江，湖北的武昌，四川的打箭炉、夔关，广东的太平关、粤海关，江苏的江海关，浙江的浙海关，福建的闽海关等11 处；雍正年间增加了广西的梧州、浔州2 处；乾隆年间分别增建了山西的归化城、多伦诺尔2处，以上皆为户部关，共计34 处。

不过，发展至嘉庆时期，情况又有了变化。据嘉庆《大清会典》卷16《户部·贵州清吏司》记载，至嘉庆年间，户部贵州清吏司所辖榷关为崇文门、左翼、右翼、坐粮厅、天津关、张家口、山海关、杀虎口、归化城、临清关、江海关、浒墅关、淮安关（兼庙湾）、扬州关（兼由闸）、西新关、凤阳关、芜湖关、九江关、赣关、闽海关、浙海关、北新关、粤海关和太平关，共计24处。选择贵州清吏司作为主管，是因为贵州司的事务较简，容易管理。但一般人容易忽略的是，除了贵州清吏司，户部还有其他几个清吏司，也管理着户部的关：福建清吏司所属的天津海税，山东清吏司所属的奉天牛马税、凤凰城中江，湖北清吏司所属武昌游湖关，四川清吏司所属夔关、打箭炉，广东清吏司所属梧、浔二厂，共计户部关有32 处。

户部关之外还有工部关。户关来源于明代的钞关，而工关则源于明代的工部抽分。至于工部关关数，据《大清会典事例》可知，当时工关为山东临清、江苏龙江、安徽芜湖关、浙江南新关、湖北荆关、湖南辰关、四川渝关等，“钦定工关赢余银两数目，辰关三千八百两。武元城一千二百六十九两。临清关三千八百两。宿迁关七千八百两。芜湖关四万七千两。龙江关五万五千两。荆关一万三千两。通永道三千九百两。渝关、由闸关、南新关、潘桃口、古北口、杀虎口六处木税，正额之外，向无赢余”。据此可知，以上共有工部关14 处。在此之外，还有盛京木税、吉林木税、伊犁木税，分管着若干处小税口，均征木植。以上合计户工两关，共为49 处。需要指出的是，因为由闸关例与扬州关合计，宿迁关例与淮安关合计，杀虎口木税归入户关内一并奏报，所以可以将嘉道时期的户工关认为是46 处。

另一方面，第一次鸦片战争后，清廷被迫打开广州、上海、厦门、福州和宁波五口通商，征收洋税，其中广州洋税例入粤海关内奏销，福州又例入厦门合并奏销，所以在道光晚期，应有49 处税关征税。目前关于榷关的资料浩如烟海，考虑到连《汇核嘉庆十七年各直省钱粮出入清单》及王庆云《石渠余纪》这样非常有史料价值的资料都存在着很大的问题，所以笔者在确定各关收入的时候，将主要以藏于中国第一历史档案馆的《宫中档朱批奏折·财政类·关税》（胶片号20、21）、《军机处录副奏折·财政类·关税项》（胶片号126、218-219）、《内阁户科题本全宗·税课类·关税》，中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》，20 世纪30 年代由汤象龙等人主持整理的《清代关税收支报告表（第六册）》（现藏中国社会科学院经济研究所）为准。

又考虑到本项研究系以解决嘉道时期的关税收入为目的，在找不到原始档案资料的情况下，《汇核嘉庆十七年各直省钱粮出入清单》及《石渠余纪》相较其他资料仍有特定的优势，故仍酌量加以参考。

二、嘉道时期的关税改革有无成效

众所周知，嘉道两朝是清代社会一个重要的转折时期，当时世风浇漓，吏治败坏，关税征收也绝不可能独善其身。由此产生的问题是，清廷是如何在这种氛围下，成功地确保了关税的正常征收呢？它们又曾对关税做过哪些政策上的调整，起到了什么样的效果？

清代的关税征收包括正额和盈余两部分。“各关征税，国初定有正额，后货盛商多，遂有盈余。”各个关的正税银数，曾经历过调整，但变化的幅度不大，总数在190 万余两。除正税银外，有些关还有铜斤水脚费用，即各关关差采办铜斤所需的水脚银（差旅费）。康熙四十五年（1707 年）关差停止办铜以后，此项水脚仍旧存留下来，作为正额的一部分。据《大清会典》记载，有铜斤水脚的关为崇文门7 692 两有奇（遇闰为8 536 两有奇），天津关、临清关（户关）、扬州关、西新关各为7 692 两有奇，江海关2 500 两，浒墅关22 442 两有奇，淮安关15 384 两有奇，凤阳关10 320 两有奇，芜湖关18 423 两有奇，九江关18 392两有奇，赣关5 346 两有奇，闽海关7 000 两，浙海关3 750 两有奇，北新关15 384 两有奇，太平关5 846两有奇，以上合计163 247 两有奇。

各关盈余初本无定额，乾隆初年定制以雍正十三年（1736 年）之盈余数为定额，其后，随着商口流通规模的扩大，各关盈余银两远远超过雍正十三年的数额。乾隆中叶，清朝更定各关监督考成方法，将本届征收税银与前三届数额中的最高数额相比较，如有不敷责成经征人员赔补。三年比较之法，并不是一种合理的制度选择，其中不顾实际情况的一刀切问责制度，尤为时人所诟病。另一方面，至乾隆末年，由于全国经济布局和流通布局的变化，各关税收增减变化很大，沿江、沿海各关税额多有较大增长，而运河沿线的部分税关则出现连年征不足额的现象，导致三年比较之法的弊端更为彰显。因而，到了嘉庆四年（1799 年），清廷被迫对相关政策作出调整，即对各关定额进行调整，按照实际征收的多寡，重新确定各关盈余银的定额，从而成为清代关税征收史上的重要事件。

在确定盈余之前，户部将头三年之盈余数量上奏，以便作新规定的参考。嘉庆四年（1799 年）三月十八日内阁奉上谕：“向来各关征税，于正额之外将赢余一项，比较上三届征收最多年分，如有不敷，即著征收之员赔补，以致司榷各员藉端苛敛，而赔缴之项仍未能如数完交，徒属有名无实，因思各关情形不同，所有赢余数目自应酌中定制，以归核实而示体恤，已于户部所奏各关赢余银数清单，内经朕查照往年加多之数，分别核减，自此次定额之后，倘各关每年盈余于新定之数，再有短少者，即行著落赔补，如于定数或有多余，亦即尽收尽解，其三年比较之例，著永行停止。至工部船料竹木等税，除渝关赢余向无定额，及由闸等关关，并无赢余外，其余亦经分别减定嗣后即一律办理，毋庸再行比较，单并发。”嘉庆四年三月十八日当时确定的数据如下：坐粮厅6 000 两，天津关20 000 两，临清户关11 000 两，江海关42 000 两，浒墅关235 000 两，淮安关111 000 两，海关庙湾口2 200 两，扬州关（兼由闸）68 000 两，西新关29 000 两，凤阳关15 000 两，芜湖户关73 000 两，九江关347 800 两，赣关38 000 两，闽海关113 000 两，浙海关39 000 两，北新关65 000两，武昌关12 000 两，夔关110 000 两，粤海关855 500两，太平关75 500 两，梧州厂7 500 两，浔州厂5 200两，归化城1 600 两，山海关49 487 两，杀虎口15 414两，张家口40 561两，打箭炉尽收尽解。以上所规定的总数为2 387 762 两。

随着时间的变化，至嘉庆九年（1804 年），清廷又对个别户部关的盈余数额进行调整。当时户部的考虑是：“臣等将各关节年征收盈余数目通行核算，如粤海、天津、北新、赣关等处，与钦定数目增多几至一倍，较之嘉庆三年（1798 年）所收数目俱有盈无绌。数年以来，既已次第增多，嗣后自不虞其再有短缺。至江海、太平、武昌、归化城等处，与钦定数目增多一千余两至一万余两不等，较之嘉庆三年银数尚属不甚悬殊。坐粮厅、芜湖、梧州、浔州、打箭炉并淮安兼管之海关庙湾口，与钦定数目增多不过数两至二千余两，而较之嘉庆三年所征数目俱有短绌。闽海关嘉庆四、五、六、七、八等年所收盈余较之钦定数目多自九千四百二十余两至四万一千余两不等。……惟浙海、扬州、凤阳、西新、九江、浒墅、淮安、夔关，迩年间有收不足数之时，临清关竟至三年全数亏短，虽偶因地方偏灾，货物到关稀少，究由该监督等经理不善所致。……浙海等八关可否仍照嘉庆三年盈余数目征收，如有短少，责令赔补。”嘉庆九年六月十一日，户部尚书禄康等折据此嘉庆帝发布上谕，借“酌减”之名，上调了几个关的盈余数量，即浙海关调整为44 000 两，扬州关为71 000 两，凤阳关为17 000两，西新关为33 000 两，九江关为367 000 两，浒墅关为250 000 两，淮安关为131 000 两，其余各关的盈余数据保持不变，这样一来，盈余总数增加为2 455 962 两。

至道光十一年（1831 年）八月，考虑到淮安关与浒墅关时常征不足额，清廷又将其盈余分别削减21 000 两和20 000 两，各计盈余为11 万两和23 万两。上谕还称：“自此次裁减之后，不特将嘉庆九年加增之数全行减去，并较嘉庆四年原定之数格外减少。”道光十一年八月十三日至此，清代的盈余数基本固定。道光十年（1830 年），考虑到个别榷关征税仍不时有短缺发生，清廷发布上谕称，各省关税征收银两，本有定额，不容丝毫亏短，“近来各监督具奏征不足额者甚多”，“似此征收不力，年复一年，何所底止”。嗣后各关应如何立定章程，分别功过、赏罚之处，著户部会同内务府妥议具奏。道光十年三月三十日在此次讨论中，除了前面已经提到过的修改浒墅关及淮安关的盈余数额外，户部还提出了新的章程，即根据各关具体情况，分为“历来有盈无绌”“从前间有短绌，近年尚能足额”及“历届均属亏短”三类，将盈余银定额，以“六成作为额内盈余”赢余，“四成作为额外盈余”，核计溢额、绌额，分别功过。其中历来有盈无绌各关“毋庸置议外”，“历年缺额之淮安、浒墅、扬州、临清等关，及间有缺额之九江、南新、凤阳、芜湖、西新等关”，若六成额内盈余银“遇有短少，著落赔缴，仍按额内盈余短收分数，照旧例议处”四成额外盈余银“遇有短少，著落赔缴，免其处分”，“如应征盈余足额之外，复有溢收，亦按其分数，照新定章程给予议叙，以昭平允”。在此后的奏报章程中，就经常可以看到完成额内盈余而额外盈余征不足数的奏折了。道光十八年闰四月二十五日，山东巡抚经额布折虽然这是清廷面临有些关长期征不足数、法不责众的实际情况，不得已而采取的变通办法，但终究还是确保了官员的征税积极性，事后的关税征收总额，也印证了这一结论。

三、五口通商后关税体制能否适应新形势

鸦片战争是中国近代史上划时代的重大事件，对于关税征收产生了重大影响。鸦片战争后，通过中英《南京条约》，英国人明确了五口通商权利。随着国门的洞开，洋货开始大量涌入中国。在随后的执行过程中，沿海各关随之作出相应调整。

其一，调整征税关期及额数。由于第一次鸦片战争的关系，天津海关“因海洋不靖，商船稀少”，经奏准，改变了天津海关以往每年关期均在本年内完成，即由开河至封河为时间段的办法，改为准其展限三个月，截期奏报，如有溢余，尽数报解。倘仍征不足额，即著照数赔补。道光二十二年五月初二日，直隶总督讷尔经额折关期变化最大的尚不在天津，而是清廷规定，新的通商口岸江海洋关（上海关）、浙海洋关（宁波关）、厦门关和福州四洋关，要以粤海关之关期为关期，“所征西洋务国税银”，亦与粤海关一体办理，每三个月即咨会粤海关一次，“仍由各海关另案题报”。道光二十四年二月十四日，福州将军兼闽海关监督保昌折这其实是在五口通商新因素出现后，清廷仍欲固守旧有的榷关体制，将其他几处洋关纳入粤海关范围的努力。虽然这种努力更多的是文字游戏，而没有实质性的意义，但却一下子将此四洋关从原来的常关中分离了出来。

与此同时，针对四洋关的征税数量，清朝统治者最初坚持“粤海关原定税额”，即主张通筹沿海五关税收，“此后粤海关如有征不足数，应请暂于福州、厦门、宁波、上海四关所征西洋各国货税内拨补足数，即由各海关径自报拨，其额外赢余，各归各关，尽收尽解”。同时，还想循旧例，对五口征税试行三年，察看五口每年可征税银若干，再将粤海关定额匀归各口，作为定额，如有盈余，仍以额外盈余报拨。这实际上是由于清廷担心税收征不足数而采取的变通办法。不料经过试行，他们发现粤海关所征均在200 万两以上，“不但有盈无绌，抑且多至数倍”，这才决定粤海关之原定额数，毋庸匀归各口分摊，而是改为各口所征，“尽收尽解”，取代了以往的定额征解办法。

另一方面，因洋关挤压常关，导致闽海关不得不调整每年应征额数。据奏报，道光二十七年份闽海关少收，“实因夷船占销华船之货，致商船大半歇业”，于是恳请“将侵占常税之夷税拨补常税定额，通计盈绌”。[8]道光二十八年正月十五日，福州将军兼闽海关监督壁昌折户部议复“尚系实在情形”，但将夷税分为两种类别，“款目繁多，恐滋迁就，与其拨补以无定之数，而易滋混淆，不若拨补以有定之数而便于稽核”，于是命其仿南北新关拨补之例通盘核算，每年从洋税项下拨银25 000 两作为定数，以补常税之不足。道光二十八年六月初六日，福州将军壁昌、闽浙总督刘韵珂折

其二，区分华夷，加强巡洋缉查。五口通商后，贸易流通格局大变，为适应此种新变化，清廷作出了不少政策调整。浙海关是通过添雇人役、增设公所卡巡来加强巡洋缉私。据浙江方面奏报，宁波海口与西洋各国通商，内地货物以茶叶湖丝绸缎为大宗，“浙省海口纷歧，港汊丛杂，小民趋利若鹜，难保无偷漏走私之弊”。安徽、福建等省茶叶贩运来浙，均须经由钱塘江至萧山县属之义桥、新坝二处起运过塘，至宁波销售，故于此二处设充公所，派拨丁书常川住守。湖丝等项，则必须通过上游之大河头、宝幢河头及骆驼桥三处，故亦各设卡房一所。至宁波大半设立城外江东，“向系查验内地船货，各该商即在关前分帮停泊，兹与各国通商，未便同在一处查验，致形拥挤”，故决定在江北岸李家街头，设立盘验所一处，建造税房，搭盖棚厂，“以为夷船起货下货稽查盘验之所，使内地与外夷各船不相混淆，易于查察”。又因各国商船由镇海进口宁波，恐有水手登岸滋事，或奸民勾串夷人中途驳运等弊，复于盘验所及镇海口二处，各设巡船二只，雇募舵水选拨丁役，派委佐杂人员，分投稽查。所有开支，则均于“征存西洋各国税钞内照数支给”。道光二十四年十二月初七日，浙江巡抚梁宝常折厦门向为内地客商由海贩运货物，往来各省贸易输税之所，自五口通商以后，钦差大臣耆英“恐内地商船与夷商杂处，滋生事端，又因鼓浪屿原设查税小口殊多不便”，是以函商伊里布照知噗鼎查议明，将查税小口移至新屿，“以期两不相妨”。清廷在议复这一要求时也称，厦门关口一经征税，“则商船巡船与英吉利船只同在一港，帆楫相摩，较之江浙各税口夷船业已退出情形不同”。道光二十三年七月十九日，福州将军兼闽海关监督保昌折一年后，厦门方面再奏，厦门汊港纷歧，岛屿错杂，货船到彼，最易走私，“现当各夷开市之际，夷商之偷漏，固当明示禁防，内地之奸民尤须严加惩创”。查有何厝乡、卓崎、深坞等处，均在厦门口外，水陆交通，从前内地商船贩货赴厦，各该处间有勾通走漏之事，内何厝乡人户众多，“民情犷悍，较卓崎等处尤甚”。自洋人至厦互市以来，该乡百姓以为有利可图，即开设私行，置造船只，“希图勾串夷船于口外卸货走私”，因开市不久，各洋船皆直驶入口，未能与当地百姓接上关系，但以后则难保不生事端，故决定“将其行店船只拆毁”，以绝后患。]道光二十五年二月十六日，福州将军兼闽海关监督敬敫折粤海关也开始加强相关缉私，以别华夷。据粤海关监督奏称，鸦片战争以后，茶叶、湖丝、大黄等项，多有走私，盖三水之思贤滘、虎门左近之三门、南海之九江沙头、东莞之石龙、香山之石岐、顺德之黄连、甘竹，此七处均有汊河可以绕道出海，“向无卡口稽查”。现在香港既准英人居住，不得不预防内地奸商绕道偷运，于是在此七处要口设立卡房，每卡派家人一名，书一名，役一名，巡丁十名，水火夫二名，巡船水手八名，每月各给工食杂费，凡有销售外夷之物，均不准其绕道行走。

其三，裁减浮费。因为有常关与洋关之别，江海关出现了耗银之争。据奏称，江海关自二十三年九月二十六日开市，“开市之初税钞皆用洋银输纳，嗣因议令补水，该夷等每多轇轕，旋即改为银两输征，而所纳之银又皆成色低潮”，上海道宫慕久通谕，倾熔每千两较解部足色元宝亏色银至三四十两不等，“当令该夷如数补水”，但洋商“以税钞本应纳银，今以银上纳，系遵定章办理，不能再补”，婉谕再三，坚执不允，“反称格外需索，欲缓通商”。为考虑大局起见，不能不通融办理，同意洋人要求。但此后洋商来华贸易日众，年纳税钞或五十万，或六十万，甚且多至七十余万，而其银两皆系九六、七成色，“各夷以初次收兑银色为准，不惟不能令其补水，兼亦不能令其易换”。如以此交部，则江海关必然大亏，故恳请仿粤海关章程，“在于征收税银内作正开销，以归画一，每两准销折耗银三分”。道光二十九年九月二十日，两江总督陆建瀛、江苏巡抚傅绳勋折后来经过部议，认为江海关征收西洋各国税钞之案，此项折耗银两“自系无款可筹”，惟所请三分，每年合计五六十万，则折耗多至一万数千两，“未免为数过巨，减去一分，折二分”。[8]道光二十九年十二月二十二日，两江总督陆建瀛、江苏巡抚傅绳勋折粤海关是裁费归公的大头。在旧有的体制下，粤海关例于正税之外，征收有羡余，“是以监督、洋商，一切公事得以从容措置”，无如日久弊生，各方皆受其害，“外夷积忿生事”。中英谈判时，英方代表朴鼎查“首以裁革洋商、删除浮费为请，实由于此”。伊里布抵粤后，英人又以正税之外，不能另有加增，“设有必不可少之项，应于则例内注明，正税若干，另项若干字样，以免另起釁端”。后经反复讨论，“始据应允将大宗货物税银逐一加增”。道光二十三年八月二十七日，粤海关监督文丰等折又因粤海关例有办理贡品开支，经此次裁革后，费无所出，但清廷并未想舍弃此来源，故仍命粤海关监督“查看情形，可否呈进，据实具奏”。经查，粤海关所有税款，均归正项奏销，“并无闲款可抵备贡之需”。惟查管关监督除每年应支养廉外，尚有每年更换各口书役酌缴备公银五、六万两，除每年解交造办处米艇规银3 万两，“其余以资办公”。道光二十七年二月初一日，粤海关监督基溥折算是勉强解决了燃眉之急。