鱼台县政府法制办：增强行政处罚决定书的说理性

近年来，一些系统和地方在行政执法中推行说理式行政处罚决定书，在化解执法矛盾，优化执法环境，提升形象，促进社会和谐等方面，起到了积极的作用。同时，在行政复议和执法检查中，我们也看到有些执法部门、单位使用的为格式化的行政处罚决定书。现行格式化处罚文书不说理或者说理不充分等，给公众或行政相对人造成行政机关裁决“不讲理”的印象，不利于保障办案的公正性和行政处罚的说服力。随着全面推进依法行政，公民整体法律素质的提高，法律意识的增强，对规范行政执法行为提出了更高要求。改革处罚决定文书模式，注重人性化执法，增强处罚决定的说理性，推行说理式行政处罚决定书的必要性日渐显现，特别是对于疑难、复杂、重大的行政违法案件作出行政处罚决定时，推行说理行政罚决定书势在必行。

一、格式化的行政处罚决定书存在的缺陷和弊端

（一）对案件事实的叙述过于简略。往往仅对查明的违法行为进行概括性表述，对现场勘查情况、违法行为的情节、违法嫌疑人的态度都没有交待清楚，导致行政相对人对违法事实认识不清。如：甲与乙发生撕打，甲被法医鉴定为轻微伤。显然这样的违法事实论述过于简单，难以达到说清事理，把握情节，以理服人。

（二）证据引用不够充分。往往只写证据材料的名称，不能反映证据材料的内容和说明的目的，如“以上事实有当事人陈述、证人证言、鉴定结论等证据证实”，没有对证据的详细阐述，对具体证据证明什么违法事实、认定什么违法性质缺乏必要的描述，大大削弱行政处罚决定书的逻辑性、严肃性，降低了具体行政行为的信服力。

（三）不能体现对行政相对人合法权益的保护。没有对是否已经送达《行政处罚事先告知书》、告知当事人依法所享有的陈述和申辩的权利的表述，体现不出当事人是否提出陈述和申辩及行政机关对申辩理由的依法处理情况（虽然从处罚案卷来看，行政机关对当事人的权益并未疏忽）。

（四）不利于规范行政执法行为，特别是规范自由裁量权的行使。对行政相对人违反法律条款和适用法律依据时，一般描述为“违反XX法第几条第几款，根据XX法X条X款，决定给予XX处罚”，适用相关法律条款没有说明。在自由裁量权方面，对是否具有法定的应当从轻、减轻或者免于行政处罚的条件和情节未加说明，就直接适用从轻、减轻等处罚，行使自由裁量权的理由不充分，仅从行政处罚决定书的内容看，无法获知相同的违法事实处罚结果却不同的原因。

（五）不利于行政执法监督。为极少数执法人员的枉法客观上提供了便利，还会掩盖执法不公甚至贪赃枉法等行为，客观上为少数人情案、关系案、地方保护主义起到了掩饰作用，为消极、腐败现象的滋生提供了土壤。

（六）处罚决定书不说理，当事人难以心服口服，行政机关也未必理直气壮，当事人得不到满意的说法，带来公众对行政执法的不信任，采取各种手段抗拒处罚的执行也就不足为奇，处罚执行困难，容易导致行政复议和行政诉讼。

二、说理式行政处罚决定书

说理式行政处罚决定书对证据材料证明的法律事实进行归纳，对违法事实的全面表述和证据一一列举，对当事人的陈述和申辩说明是否采纳的理由，将法律的普遍规定同具体的案件事实结合起来，将当事人的违法行为与法律预设的条件相对照，逐一阐明适用的法律和处罚依据，客观反映出处罚决定形成的全过程，集中体现执法的实体和程序。行政处罚书的说理，首先给人一种郑重其事的感受；其次在行政处罚文书中通过说明法理、事理和情理，表明为什么要处罚、给予何种处罚的理由符合人们心中的正义感的要求，使正义得到表达，更体现处罚与教育相结合的目的；第三使当事人的知法、知情、知理的权益更充分地得到尊重和保障，可以使行政相对人自觉地履行行政处罚决定减少行政争议。

三、推行说理式行政处罚决定书的必要性

适应新时期以人为本、依法行政的要求，改革一般的格式化行政处罚决定书推行说理式行政处罚决定书，旨在以此提高行政处罚文书的合法性、科学性、理论性、逻辑性、完整性，增强执法办案的透明度，以利于提高行政执法水平，提升行政处罚决定书的说服力和公信力，实现以人为本、以理服人、以法育人的执法理念。

（一）行政处罚决定书说理是依法行政的需要。党的十八大提出了到2020年基本建成法治政府的宏伟目标。党十八届三中全会提出建设法治中国，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。提出要完善行政执法程序，规范执法裁量权，加强对行政执法的监督。《行政处罚法》第三十九条规定,《行政处罚决定书》中应当载明“违反法律法规或规章的事实和证据”；国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由”。推行说理性行政处罚决定书是顺应新形势下文明执法、依法行政的要求，将作出行政处罚的合法性、合理性通过说理充分表达出来，充分体现人性化执法理念。

（二）行政处罚决定书说理是社会公正的需要。行政权是一种极富扩张的权力，其行使既不象立法权那样往往是合意的结果，也不象司法权那样保持中立。在社会生活中，对行政机关在行使行政权力，实施行政处罚时，人们不但要求它是合乎法理的，更希望是合乎正义的。在行政处罚文书中通过说明法理、事理和情理，表明为什么要处罚、给予何种处罚的理由符合人们心中的公正感的要求，从而使正义得到表达。

（三）行政处罚决定书说理是保障当事人人合法权利的需要。在行政执法过程中行政执法主体和行政相对人处于不对等的地位，保障当事人合法权利是行政处罚的原则之一，要正确处理惩罚与保护的相互关系，使无辜者不受行政处罚，使违法行为人得到公正处理。在行政处罚决定过程中，当事人享有陈述权、申辩权以及被告知权和提起行政救济权等，这些权利是行政处罚当事人对国家的权利请求，需要以国家机关义务行为来满足，因此说明理由也是行政机关的义务行为之一。

（四）行政处罚决定书说理是钝化执法矛盾的需要。说理性行政处罚决定书可以客观反映处罚决定形成的全过程，说清其违法事实和社会危害性，说清处罚依据和裁量理由，说清行政复议和行政诉讼的途径和方法，晓之以法，明之以理，动之以情，让行政相对人认识到自身的问题，了解、理解行政执法，有利于减少和降低执法矛盾。

（五）行政处罚决定书说理是加强执法监督的需要。说理性行政处罚决定书对违法行为具体情节、当事人主观态度、悔过表现、危害结果、裁量依据进行充分表述，对收集的证据以及当事人陈述申辩的意见进行有针对性的分析说明，以此将执法活动的全过程置于当事人及社会的监督之下，促使行政执法人员的自律，有助于遏制行政机关及其执法人员滥用行政权，制约自由裁量权的不当使用，从客观上减少关系案、人情案、枉法办案的可能性，推动廉政建设。

（六）行政处罚决定书说理是行政复议和司法审查的需要。作出行政处罚决定后，当事人可能认为其侵害其合法权益而行使救济权，提起行政复议或者行政诉讼，从而被审查。说理式行政处罚决定书全面、完整地表述作出行政处罚决定的过程，将有助于上级行政机关审查或者法院的审理。

（七）行政处罚决定书说理是提高执法人员综合素质的需要。说理性行政处罚决定书不但需要具备良好的文字组织能力，严谨的逻辑思维能力等等，而且要具备相当的法律知识，能够促使执法人员努力提高自身业务水平，提高执法队伍的整体素质，造就一支高素质的执法队伍。

（八）行政处罚决定书说理是法制宣传的必然要求。在行政处罚文书中通过说明法理、事理和情理，表明为什么要处罚、给予何种处罚的理由，更能体现处罚与教育相结合的目的，可以起到以案释法的作用。

四、推行说理式行政处罚决定书的建议

除适用简易程序处罚的案件外，一般程序、复杂的行政处罚案件，应积极推广使用说理式行政处罚决定书，逐步纳入制度化、规范化轨道。为此要加强以下几方面工作：

1、提高执法人员素质。案件主办人负责行政处罚案件的调查取证及行政处罚决定书的制作起草工作，是增强行政处罚决定书说理性的核心。要加强培训学习，从提高文字功底、办案能力、法律素养、逻辑能力等方面入手，全面提高综合素质，增强制作好行政处罚决定书的能力和水平。

2、重视调查取证。全面调查取证，严格证据审查，做到证据确凿充分、真实、合法。

3、加强法律论证。坚持“以事实为根据，以法律为准绳”原则，客观公正地适用法律，做到逻辑严谨、论证周密、说理充分。

4、制定范例。制定说理式行政处罚决定书的格式文本， 对说理式行政处罚决定书应包含的各种要素作出统一的要求，对说明理由部分内容作出具体的规定，执法部门按照要求制定决定书。

5、建立制度。推行说理式行政处罚决定书是系统性的工作，搞好制度建设，对说理式行政处罚文书适用范围作出明确的规定，用制度推进，才能把工作落实到位。

6、加强监督指导。完善相关制度、措施，把实行说理式作为衡量行政处罚案件质量的重要标准，纳入案卷评查标准和法治政府建设考核范畴，加强督促和检查。